II OSK 1627/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 994/19 w sprawie ze skargi R. Spółka z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 994/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. Spółka z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą nałożono na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 6464,19 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wynika wprost z ustawy, tj. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g. Wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku określonego w powyższym przepisie, organ był zobowiązany do ukarania strony na podstawie art. 9x pkt 2 u.c.p.g. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, której wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Analizując materiał zgromadzony w aktach sprawy Sąd podkreślił, że niespornym jest, że uzyskany przez Spółkę poziom recyklingu wyniósł 15,23 % przy wymaganym 30 %, co wynika z opracowanego przez skarżącą sprawozdania. Stąd organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną, której wysokość obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (140 zł/Mg w 2018 r.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg (46,1728) wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Podkreślono, że wbrew argumentacji Spółki organy doszły do prawidłowego wniosku, że skarżąca Spółka w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Spółka nie wykazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uwolnienie jej od odpowiedzialności pieniężnej z tytułu kary za nieuzyskanie właściwego poziomu recyklingu. Organy orzekające, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wprawdzie w art. 9z ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział miarkowanie kar pieniężnych, jednakże nie dotyczy to kar wymierzanych na podstawie art. 9g ww. ustawy. Pominięcie w tym artykule stanu faktycznego odpowiadającego normie wyrażonej w art. 9g u.c.p.g. koresponduje z nią w sposób oczywisty i potwierdza, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Wskazując na umowy zawarte przez skarżącą Spółkę ze Spółką S. i [...] Wojskowym Oddziałem Gospodarczym w [...] na odbiór odpadów komunalnych, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. Sąd wyjaśnił, że Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Z tego względu należało przyjąć, że skarżąca Spółka miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, zakresu przedmiotu umowy, tj. odbioru odpadów komunalnych stałych w ilości przedstawionej w zestawieniu szacunkowym. Spółka nie wskazała, że nie miała żadnych możliwości renegocjacji ustaleń z podmiotem zlecającym odbiór odpadów, w celu uzyskania właściwych wartości recyklingu. Zwrócono także uwagę, że Spółka przekazała swoje uprawnienia i zarazem obowiązki do odbioru odpadów selektywnych objęte umową ze Skarbem Państwa - [...] Wojskowym Oddziałem Gospodarczym w [...] innemu przedsiębiorcy (podwykonawcy), a zatem miała wiedzę o obniżeniu się jej zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Osiągnięcie tego poziomu umożliwia odbiór odpadów segregowanych, z czego strona skarżąca świadomie zrezygnowała przekazując to zadanie innemu podmiotowi. Sąd nie podzielił przy tym twierdzenia Spółki, że odbieranie odpadów z Jednostki Wojskowej jako właściciela terenu zamkniętego nie jest umową, o jakiej mowa w art. 9g u.c.p.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1b u.c.p.g. jeżeli jest to podyktowane koniecznością ochrony informacji niejawnych, jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości stanowiące teren zamknięty w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, mogą nie zawierać umowy na odbieranie odpadów komunalnych. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie zamkniętym zawarł umowę na odbiór odpadów z wykwalifikowanym przedsiębiorcą, to wiąże się to podleganiem zorganizowanemu przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a więc i z koniecznością osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady odpowiednich poziomów odzysku. W tym stanie rzeczy uznając za bezzasadne podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. Spółka z o.o. w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i przyjęcie, że to tylko strona skarżąca ma wykazać, że uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło, a organ nie jest zobowiązany w tym względzie do podjęcia żadnych czynności w kierunku ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy, tych ustaleń powinien dokonać organ administracyjny; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że strona skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło, podczas gdy strona skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia tych przepisów nie doszło. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05, opub. w Lex nr 273665). Nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, opub. w Lex 745778; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10, opub. w Lex nr 1415244). Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu. Istnieje możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w istocie skarga kasacyjna stanowi powielenie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Identyczne są bowiem tak zarzuty, jak i ich uzasadnienie. O ile jednak wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną tylko w jej granicach, a granice samej skargi określają zawarte w niej zarzuty. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne, a więc naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ciężar dowodu braku możliwości dochowania warunków wynikających z art. 9g i art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obciąża jedynie Spółkę, podczas gdy takich ustaleń winien dokonać organ administracyjny. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 tej ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionując obowiązku wynikającego z ww. przepisu podnosi, że nie mogła tego obowiązku spełnić i stąd nie powinna być ukarana karą pieniężną wynikającą z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Ocena prawidłowości zebrania materiału dowodowego przez organ administracyjny uzasadniającego zastosowanie przepisu będącego podstawą nałożenia na stronę skarżącą karę pieniężną nie może mieć charakter abstrakcyjny. Tak wniesiony zarzut podlega rozpoznaniu tylko wtedy, gdy strona skarżąca wykaże naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu. Tego zaś w skardze kasacyjnej brakuje. Art. 9x ust. 2 u.c.p.g. zawiera bowiem dwa punkty będące podstawą do nałożenia dwóch różnych kar pieniężnych. Są to różne normy prawne objęte zarówno art. 9x ust. 2 pkt 1 jak i art. 9x ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała, którego z tych punktów (norm prawnych) zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieprawidłowe zastosowanie, to nie może Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie zastąpić strony skarżącej kasacyjnie i tak doprecyzować zarzut skargi kasacyjnej, aby podlegał on rozpoznaniu. Formułowanie zarzutów w skardze kasacyjnej należy tylko do strony skarżącej. Należy przy tym dodać, że także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby naruszenia przepisów postępowania strona skarżącą doszukiwała się w błędnym lub niewłaściwym zastosowaniu któregokolwiek punktu z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej posługuje się ogólnym pojęciem niedochowania poziomu recyklingu, a to za mało, aby przypisać naruszenie konkretnego punktu z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Oceniając ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. należy stwierdzić, że jest on niezasadny z tego powodu, że naruszenie tego przepisu w postaci mogącej mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby organy administracyjne nie ustalały stanu faktycznego sprawy. W tej zaś sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny został w sprawie ustalony. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. także jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, jakich to dowodów lub innych czynności dowodowym nie przeprowadziły organy w tej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera jedynie polemikę z oceną umów zawartych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę ze Spółką Sz. oraz [...] Wojskowym Oddziałem Gospodarczym w [...]. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny umowy zawartej z [...] Wojskowym Oddziałem Gospodarczym wskazując, że sama Spółka miała możliwość szacowania ilości odbieranych odpadów, jak i wnioskowania o zmianę samej umowy. Ponadto organy administracyjne szczegółowo wyjaśniły w wydanych w sprawie decyzjach, że odbiór części odpadów (zbieranych selektywnie) został zlecony innemu podmiotowi (podwykonawcy) przez skarżącą Spółkę jako wykonawcę. W związku z tym zarzut strony skarżącej kasacyjnie ustalania dodatkowych okoliczności w tej sprawie jest niezasadny i nie został skutecznie uzasadniony w samej skardze kasacyjnej. Także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ przepis ten określa co ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jakich elementów objętych tym przepisem nie zawiera zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) jest sformułowany w sposób wewnętrznie sprzeczny. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że strona skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło, podczas gdy strona skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło. Wewnętrzna sprzeczność tego zarzutu polega na tym, że z jednej strony zarzuca się Sądowi błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że Spółka uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło, natomiast ta sama Spółka jako strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego miałoby polegać na tym, że Spółka ta uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło. Tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.