II SAB/Gd 101/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. . na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w sprawie zamurowania otworów wentylacyjnych i otworu okiennego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie polegającą na niepodjęciu przez ten organ działań zmierzających do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 23 grudnia 2019 r., mocą której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), nakazano I. P. zamurowanie dwunastu otworów wentylacyjnych oraz jednego otworu okiennego w zewnętrznej ścianie budynku piekarni na działce nr [...], obręb [...] w W. przy ul. Ś., poprzez wypełnienie otworów wyrobem budowlanym spełniającym warunek ściany oddzielenia pożarowego o parametrach EI 30, w celu doprowadzenia istniejącej ściany do stanu zgodnego z przepisami, w terminie, określonym w utrzymującej tą decyzję w mocy decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2021 r. - do dnia 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga E.M. zasługuje na odrzucenie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyszczególnienie jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w egzekucji obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji tego organu z dnia 23 grudnia 2019 r. nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 p.p.s.a. Procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W niniejszej sprawie jest to więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie, który jest wierzycielem a drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), czyli w niniejszej sprawie I.P. Przepis art. 6 § 1 tej ustawy stanowi przy tym, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Tym samym, w świetle art. 6 § 1 jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jednocześnie, przepis art. 6 § 1a powołanej ustawy stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, na mocy powołanego art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu decyzji, postanowień, na które służą zażalenia. Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Podsumowując, skarżącemu, który nie jest wierzycielem, a wyłącznie właścicielem sąsiedniej nieruchomości, przysługują prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym i sądowoadministracyjnym, w zakresie domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, co jednak może czynić jedynie kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Dopiero to ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność, złożonej w postępowaniu egzekucyjnym, podlegać może kontroli sądowadministracyjnej. Z powyższego wynika, że - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a - sąd administracyjny jest właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienie organu wyższego stopnia oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, wydane na podstawie art. 6 § 1a p.e.a. Natomiast tryb skargi na bezczynność organów - przewidziany w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. - stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji, a zatem jest on wyłączony w sprawach bezczynności uregulowanej w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt SAB/Ka 138/02, ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 81). Należy dodać, że podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani wydania pisemnej interpretacji prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a.). Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd w pełni podziela, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych nie sposób zakwalifikować jako ustalające, stwierdzające, czy potwierdzające uprawnienia bądź obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51). Podjęcie powyższych czynności nie stanowi również innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej lub postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na uwadze powyższe wskazać więc należy, że niniejsza skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.