II GSK 3849/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T Spółki z o.o. w L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1286/17 w sprawie ze skargi T Spółki z o.o. w L na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w piśmie z dnia [..] lipca 2017 r., nr [..] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T Spółki z o.o. w L na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę T Sp. z o.o. w L (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: Agencja) z dnia [..] lipca 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "T.- zautomatyzowana ochrona prawna znaków towarowych" w ramach realizacji przez Agencję Programu Operacyjnego Polska Wschodnia, Działania 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, Poddziałania 1.1.2 Rozwój startupów w Polsce Wschodniej. Agencja pismem z dnia [..] maja 2017 r. poinformowała skarżącą, że jej projekt nie został wybrany do dofinansowania. Organ wyjaśnił, że w wyniku oceny merytorycznej projekt uzyskał 17 punktów, ale nie spełnił wymaganego minimalnego poziomu punktów w ramach kryteriów merytorycznych nr 3 (jakościowa ocena modelu biznesowego) i nr 8 (realizacja projektu przyczyni się do promocji zielonej i zrównoważonej gospodarki). Minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania w ramach konkursu wynosiła 13, lecz konieczne było równoczesne spełnienie wymaganego minimalnego poziomu punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Odnośnie kryterium nr 3 organ wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie nie określono precyzyjnie wielkości grupy docelowej, która miałaby korzystać z opracowanego rozwiązania, a także oczekiwań i faktycznego zainteresowania produktem ze strony rożnych segmentów rynku, do których miał być kierowany produkt. Wnioskodawca nie przedstawił wystarczających argumentów, które uprawdopodobniłyby zainteresowanie usługą ze strony dużych przedsiębiorców, obsługiwanych przez wyspecjalizowane kancelarie prawno-patentowe lub posiadających wewnętrzne zasoby prawne, zaangażowane w monitoring/ochronę znaków towarowych. Zdaniem Agencji we wniosku brakowało też przedstawienia strategii działania, mającej na celu zapewnienie długotrwałej przewagi konkurencyjnej. Nadto organ dopatrzył się niespójności w ramach założeń dotyczących potrzeb kadrowych. Poza tym nie wykazano faktycznej użyteczności wybranych modułów usługi i ich konkretnych wartości dla potencjalnych użytkowników. Odnosząc się do kryterium nr 8 Agencja stwierdziła, że projekt ma co do zasady charakter neutralny dla środowiska, nie przyczynia się do rozwoju zielonej gospodarki. W tym zakresie kryterium nie zostało spełnione, ale jego spełnienie nie było wymagane dla uzyskania pozytywnej oceny wniosku. Po rozpatrzeniu protestu skarżącej, pismem z dnia [..] lipca 2017 r. spółka została poinformowana, że protest nie został uwzględniony. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygniecie. Sąd podał w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2014 poz. 1146 ze zm.), dalej: ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ustawa wdrożeniowa nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady przejrzystości i rzetelności zostały zdefiniowane w rozdziale 4 ogólnych warunków wyboru projektów, w pkt 1 lit. b wytycznych w zakresie wyboru projektów na lata 2014 - 2020, za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wniosek nie spełnia minimalnych wymagań kryterium merytorycznego nr 3. W Programie Operacyjnym Polska Wschodnia 2014 – 2020 zastrzeżono, że wybór projektów do dofinansowania będzie następował w wyniku oceny poszczególnych przedsięwzięć w oparciu o obiektywne kryteria zatwierdzone przez komitet monitorujący. W kryteriach wyboru projektów dla PO PW, Poddziałanie 1.1.2: Rozwój startupów w Polsce Wschodniej wskazano, że w kryterium nr 3 zatytułowanym "Jakościowa ocena modelu biznesowego", ocenie podlegają poszczególne elementy modelu biznesowego: 1) segment klientów (wskazujący różne grupy ludzi i organizacji, do których przedsiębiorstwo stara się dotrzeć i które chce obsługiwać), 2) propozycja wartości (oferowany innowacyjny produkt, który generuje wartość dla konkretnego segmentu klientów oraz sposób, w jaki przedsiębiorstwo stara się rozwiązać problemy klientów i zaspokajać ich potrzeby), 3) kanały (w jaki sposób propozycja wartości trafia do klientów za pośrednictwem kanałów komunikacji, dystrybucji i sprzedaży), 4) relacje z klientami (w jaki sposób kształtują się relacje z poszczególnymi segmentami klientów, mając na względzie pozyskiwanie klientów, zatrzymywanie klientów, zwiększanie sprzedaży), 5) strumienie przychodów (ilość środków generowanych przez przedsiębiorstwo w związku z obsługą każdego z segmentów rynku, w tym polityka cenowa), 6) kluczowe zasoby (aktywa niezbędne do formułowania i realizacji pozostałych elementów modelu biznesowego), 7) kluczowe działania (do podjęcia przez przedsiębiorstwo, aby model biznesowy sprawnie funkcjonował), 8) kluczowi partnerzy (dostawcy, współpracownicy, od których zależy sprawne funkcjonowanie przedsiębiorstwa) i 9) struktura kosztów (obejmująca wszystkie wydatki ponoszone w związku z korzystaniem z określonego dla przedsiębiorstwa modelu biznesowego). W sprawie wymagane było obligatoryjne spełnienie wszystkich elementów. Brak spełnienia jednego z nich powodował uzyskanie 0 punktów w kryterium i brak rekomendacji projektu do wsparcia. Jednocześnie model biznesowy oceniany był jako całość, a nie poprzez sumę ocen jego poszczególnych elementów. Ocena dokonywana była w skali od 0 do 10 punktów. Uzyskanie mniej niż 5 punktów oznaczało nierekomendowanie projektu do wsparcia. Sąd I instancji poddał analizie treść wniosku skarżącej i uznał, że ustalenia organu są prawidłowe, że odnoszą się do stwierdzeń zawartych we wniosku, a oceny modelu biznesowego skarżącej dokonano w sposób obiektywny w zakresie wymagań zawartych w danym kryterium. Zarówno w ocenie projektu z dnia [..] maja 2017 r., jak i w rozstrzygnięciu protestu z dnia [..] lipca 2017 r. wskazano, że projekt skarżącej spełnił formalnie wszystkie wymagane elementy z kryterium nr 3, lecz w ogólnej ocenie modelu biznesowego plasuje się na poziomie przeciętnym. W obu rozstrzygnięciach podkreślano, że model biznesowy skarżącej oceniany jest jako całość, a nie jako suma ocen jego poszczególnych elementów. Jest to zgodne z opisem kryteriów wyboru projektów. Oba rozstrzygnięcia zawierają, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie wskazanej oceny projektu, odnoszą się do dokumentacji projektowej i ustaleń ekspertów. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odniósł się do wszystkich podniesionych w proteście zarzutów skarżącej. Dokonał ponownej oceny projektu w granicach złożonego protestu. Jego ocena zawiera rozszerzoną argumentację, ale w granicach zarzutów. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów zawartych w regulaminie konkursu, w tym § 10 ust. 2 (ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne, określone w załączniku nr 1 do regulaminu.) oraz w kryteriach wyboru projektów. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera szczegółowe uzasadnienie przyjętej oceny projektu. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 10 ust. 2 regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, działanie 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, poddziałanie 1.1.2 Rozwój startupów w Polsce Wschodniej poprzez nieuznanie, że rozstrzygnięcie Agencji z dnia [..] lipca 2017 r. zostało wydane bez naruszenia prawa, a przeprowadzona przez Agencję ocena była prawidłowa, rzetelna i przejrzysta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Spółka opierała swoją skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., twierdząc, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 31 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 10 ust. 2 regulaminu konkursu będącego podstawą wyboru projektów do dofinansowania w Programie Operacyjnym Polski Wschodniej w latach 2014-2020. Zdaniem spółki naruszenie wskazanych przepisów polegało na ich błędnej wykładni, skutkiem której było uznanie, że PARP nie naruszył prawa nie uwzględniając zarzutu spółki, w sytuacji gdy ocena jej wniosku o dofinansowanie ze środków Unii została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, nierzetelny i nieprzejrzysty. Zarzut kasacyjny postawiony w ten sposób jest niezasadny. NSA potwierdza i przyjmuje za trafne stanowisko Sądu I instancji i uznaje, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z dwóch powodów. Pierwszy, ma charakter formalny, oznacza to, że wadliwie zbudowana skarga kasacyjna nie pozwala Sądowi II instancji odnieść się do wszystkich poruszonych przez spółkę wątków, zwłaszcza tych, które zostały podkreślone w jej uzasadnieniu. Konieczność takiego działania Sądu II instancji ma uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Na ich gruncie wątpliwości nie budzi, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Przez to wymaga profesjonalnego działania przy jej sporządzeniu. Z treści art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynikają formalne warunki tej skargi. Ustawa w tym zakresie wskazuje różne ich rodzaje i określa różne skutki w przypadku ich niedopełnienia, jednak pośród nich znajdują się takie, których niezachowanie uniemożliwia pełne rozpoznanie takiej skargi. Do tych wymogów, które nie mogą być w ogóle modyfikowane przez Sąd II instancji, a przez stronę od chwili złożenia tego środka prawnego, należy wskazanie podstawy kasacyjnej, zarzutów i ich uzasadnienie. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że konkretne zarzuty stawiane przez stronę muszą przez tę stronę być przypisane do właściwej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. NSA nie może w tym zakresie dokonywać żadnych własnych ustaleń. Skutkiem wadliwie postawionych zarzutów jest nieskuteczność skargi kasacyjnej. Sąd II instancji może rozpoznać wadliwą pod względem formalnym skargę, ale tylko w zakresie jaki wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, zatem w takim, który daje się ustalić na podstawie uzasadnienia, bo z jego treści wynika wprost jaki zarzut został postawiony. Jeżeli tego nie daje się ustalić, to skarga kasacyjna staje się nieskuteczna. W rozpoznawanej sprawie spółka stwierdza, że jej zarzut obejmuje naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ten przepis łączony jest z § 10 ust. 2 regulaminu konkursu. Przy tak ujętym zarzucie stwierdzić należy, że spółka nie powołuje w nim przepisów stosowanych przez Sąd I instancji i już to jest wadą tej skargi, bo strona ma wskazać przepisy naruszone przez Sąd I instancji, skoro poprzez skargę kasacyjną kwestionuje wyrok. Ten rodzaj wady nie uniemożliwia jej rozpoznania, ale nie jest wyrazem poprawnego stosowania obowiązujących przepisów. Rozpoznawany zarzut spółka ujmuje jako naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jednak w uzasadnieniu nie wyjaśnia na czym polegał błąd wykładni tego przepisu i jak należało poprawnie wykładać jego treść, tylko konsekwentnie twierdzi, czego nie zawiera uzasadnienie wyroku albo do czego nie odniósł się Sąd I instancji. Zarzuty tak ujęte nie mogą być traktowane jako wadliwa wykładnia, bo ta oznacza błędne rozumienie pojęć i terminów, którymi posługuje się ustawodawca, a nie może odnieść się do ułomności uzasadnienia. Tego typu wady, w zakresie uzasadnienia, można kwestionować stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak rozpoznawana skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawia, a to oznacza, że Sąd II instancji nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku z takiej perspektywy prawnej. NSA zauważa, że z treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika obowiązek właściwej instytucji prowadzącej wybór projektów do prowadzenia tego postępowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zatem trudno zgodzić się z poglądem spółki, że ta treść ma tylko charakter materialny. Zdaniem Sądu II instancji przepis ten określając zasady prowadzenia postępowania w celu wyboru projektu ma również charakter proceduralny. Przejrzystość i bezstronność to właściwości prowadzonego postępowania, a nie warunki oceny przedstawionego przez spółkę projektu do dofinansowania. Art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej odnosi się do kwestii materialnej, gdyż dotyczy podstaw oceny projektów, jednak spółka nie wskazuje w rozpoznawanym zarzucie naruszenia tego przepisu, a to oznacza, że Sąd II instancji nie może kontrolować zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń tego przepisu, którego strona nie wskazuje. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej Sąd II instancji może dokonać kontroli wyroku WSA w Warszawie tylko w zakresie, który wynika z podnoszonego przez spółkę naruszenia § 10 ust. 2 regulaminu konkursu. Wprawdzie i w tym przypadku skarga kasacyjna nie jest precyzyjna, ale z treści jej uzasadnienia i ujęcia samego zarzutu daje się ustalić, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo nie uwzględnia skargi spółki, w sytuacji gdy PARP nie uwzględnił jej sprzeciwu, który powinien być uwzględniony, bo ocena projektu (wniosku) spółki została dokonana z naruszeniem prawa. Jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jakim zakresie organ, a pośrednio Sąd I instancji naruszyły zasadę rzetelności, bo spółka w ogóle nie łączy podnoszonych naruszeń z rzetelną oceną jej wniosku. Takie ujęcie zarzutu również nie pozwala Sądowi II instancji ocenić wyrok z punktu widzenia rzetelnego działania organów. Dodać należy, że rzetelność oceny mogłaby być kwestionowana tylko w sytuacji, gdyby spółka podnosiła ten aspekt sprawy i łączyła jego zaistnienie ze wskazaniem działań organu, które wskazywałyby na dokonanie oceny z punktu widzenia kryteriów, które nie były określone w postępowaniu konkursowym. Ponieważ skarga kasacyjna nie podnosi takich uchybień i nie łączy ich z rzetelnym rozpoznaniem wniosku, to Sąd II instancji nie może w tym zakresie ustalać braku rzetelności, gdy główny zarzut skargi kasacyjnej jest wiązany z bakiem zgodności spółki co do wyniku dokonanej oceny. Ustalenia w tym zakresie dokonane przez organy i akceptowane przez Sąd I instancji nie mogą być łączone z brakiem rzetelności, ale z nieakceptowaniem dokonanej oceny. Brak takiej akceptacji nie jest nierzetelnością o ceny. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.