I OW 200/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Hrubieszów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Hrubieszów a Prezydentem Miasta Starachowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Starachowice jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Hrubieszowie działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Hrubieszów, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Starachowice w sprawie rozpoznania wniosku D. Ś. o przyznanie prawa do zasiłku okresowego i wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Starachowice jako organu właściwego w sprawie. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. WSA w Lublinie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (sygn. akt II SO/Lu 29/18). We wniosku z dnia 10 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta Hrubieszów wskazał, że w dniu 3 lipca 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach wpłynął wniosek D. Ś., która przebywa tymczasowo w [...] w Hrubieszowie o przyznanie zasiłku okresowego. MOPS w Starachowicach w dniu 20 lipca 2018 r. przekazał powyższy wniosek do MOPS w Hrubieszowie uznając, że nie jest właściwą gminą do przyznania świadczenia. Zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny MOPS w Hrubieszowie przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu pobytu D. Ś. - w tym wypadku jest to [...], które zapewnia swoim mieszkańcom schronienie i wyżywienie w sposób dostosowany do ich potrzeb. W ocenie Burmistrza Miasta Hrubieszów D. Ś., zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."), jest osobą bezdomną, jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Ostatnie stałe miejsce zameldowania posiada w Starachowicach przy ul. [...]. Nie ma możliwości zamieszkania tam, gdyż została stamtąd wymeldowana i mieszkanie zostało sprzedane przez rodzinę. Organ dodał, że siedziba [...], udziela doraźnej pomocy osobom potrzebującym, w tym bezdomnym. Wobec powyższego nie można uznać siedziby w/w Stowarzyszenia jako lokalu mieszkalnego w myśl ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Wskazał również, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą do udzielenia pomocy osobie bezdomnej jest gmina właściwa ze względu na ostatnie stałe miejsce zameldowania, a w tym wypadku jest to gmina Starachowice. Nadmienił również, że MOPS w Starachowicach od 2010 r. przez cały okres pobytu D. Ś. w Hrubieszowie przyznawał świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym uznawał gminę Starachowice za gminę właściwą. Z informacji uzyskanych od D. Ś. wynika, że ostatnią pomoc finansową z MOPS w Starachowicach otrzymała w maju 2018 r. Ponadto zainteresowana w gminie Starachowice dwukrotnie ubiegała się o przyznanie mieszkania socjalnego, jednak otrzymała odmowę, ze względu na brak mieszkań. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Starachowice w piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Hrubieszowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku okresowego D. Ś. Prezydent Miasta Starachowice wskazał, że D. Ś. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem K. Ś., mieszka w Hrubieszowie od 2000 roku i jest zarejestrowana w PUP w Hrubieszowie. Wobec powyższego uznał, że jest to jej miejsce zamieszkania zgodnie z art. 101 pkt 1 u.p.s. Dodał również, że z informacji uzyskanych z rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez MOPS w Hrubieszowie wynika, iż D. Ś. pobiera w Hrubieszowie świadczenia rodzinne oraz alimentacyjne, a świadczenia te przyznawane są zgodnie z miejscem pobytu osoby wnioskującej, co w ocenie organu stanowiło przesłankę do określenia Hrubieszowa jako miejsca, z którym wiąże swoją przyszłość i tym samym stanowi jej miejsce zamieszkania. Nadmienił, że D. Ś. nie była kierowana do [...] w Hrubieszowie przez MOPS w Starachowicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W realiach rozpatrywanej sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Starachowice, a Burmistrzem Miasta Hrubieszowa w sprawie rozpoznania wniosku D. Ś. o przyznanie prawa do zasiłku okresowego. Właściwość miejscową gminy, zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.p., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1234 ze zm.), pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, bezspornym jest, że D. Ś. jest osobą bezdomną. Nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Miejsca jej pobytu w [...] w Hrubieszowie nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Podkreślenia również wymaga, że wedle oświadczenia uczestniczki postępowania dwukrotnie ubiegała się ona o przyznanie mieszkania socjalnego w Starachowicach, trudno wobec tego dopatrywać się w jej zachowaniu zamiaru stałego pobytu w Hrubieszowie. Konsekwencją powyższego jest uznanie D. Ś. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy nakazuje przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta Starachowice, gdyż to właśnie Starachowice są gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.