II SA/Go 647/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Burmistrz odmówił przyznania M.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na wnioskowanego na R.K. z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako u.ś.r.). Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła M.K. zaskarżając ją w całości. 2. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji opisano przebieg sprawy, przytoczono treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz wskazano, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż mąż wnioskodawczyni – R.K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...] listopada 2021 r., przy czym stan ten powstał po osiągnięciu przez niego pełnoletniości (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział z dnia [...] listopada 2018 r.). Podano, że R.K. wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje M.K.. Otrzymuje ona emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, której wysokość jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (od [...] marca 2020 r. wynosi 912,00 zł) i jest to jej jedyny dochód. Odnosząc się do podstaw prawnych sprawy Kolegium wskazało, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest to, że nawet w sytuacji, gdy niepełnosprawność męża strony powstała w wieku dorosłym, nie pozbawia to jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem spełnienia innych wymogów wskazanych w przepisie art. 17 u.ś.r. Dalej organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. podkreślając, że z treści tego przepisu wyraźnie wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. Przepis ten, w ocenie organu stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium prawa tego nie można wywodzić z innych, niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji nie mają zatem żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej omówiono - powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie tego stanowiska przytoczono szeroko orzecznictwo optujące za taką wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. 3. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu w terminie M.K. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium i wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi powołała orzeczenia, w których sądy przyjęły odmienne stanowisko od prezentowanego w decyzji Kolegium. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). 6. Jak trafnie wskazało Kolegium, za ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w przypadku powstania u osoby podlegającej opiece niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia. Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym sprawy spór stron sprowadza się, ujmując to w pewnym uproszczeniu do tego, czy istnieją szczególne przyczyny przemawiające za "przełamaniem" językowego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Kolegium i skarżącej wiadome jest, że w tej kwestii, również w orzecznictwie sądów administracyjnych, występuje różnica poglądów sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe, w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na bezpośrednim stosowaniu zasad konstytucyjnych. Poglądy w tej mierze zostały już przedstawione szeroko w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz skardze i nie ma potrzeby ich ponownego powoływania. W odniesieniu do tych stanowisk Sąd w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym i przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto w innych wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19; 6 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1123/19; WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r., II SA/Gl 1234/19, 27 września 2019 r., II SA/Gl 1035/19, 24 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1101/19 i WSA w Gdańsku z 24 grudnia 2019 r., III SA/Gd 472/19; WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 128/20). 7. Odnosząc się do argumentów podawanych w stanowiskach przeciwnych wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń (por. A. Nowacka, A. Ścibło, Uwarunkowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PWSZ w Płocku. Tom 25/2017, ss. 189–201). Istotnym elementem tego systemu jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). Z wypowiedzi dotyczących kierunków i celów ostatniej reformy systemu emerytalnego wynika, że elementem, na który zwracano szczególną uwagę były otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz związki między świadczeniem emerytalnym a pracą w kontekście ograniczenia łączenia pracy zarobkowej i pobierania emerytury (por. Gertruda Uścińska, Przegląd emerytalny 2016 – bezpieczeństwo dzięki odpowiedzialności. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w: O racjonalną politykę rodzinną, red. M. Bednarski, Z. Czepulis-Rutkowska, D. Głogosz, Warszawa 2017, s. 208-209). W założeniach tej reformy nie ma jednak wzmianki o tym, że poziom indywidualnych rent i emerytur może być niższy, niż świadczenia o charakterze zabezpieczającym i pomocniczym, które stanowią ekwiwalent za "wymuszoną" obiektywną sytuacją rezygnację z pracy. W sytuacji, gdy okres co najmniej 22 lat pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Jak podkreśla się bowiem w doktrynie i orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego szczególna ochrona tego prawa pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (wyrok TK z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214). 8. Mając na uwadze te okoliczności, zdaniem niniejszego składu orzekającego, niemające oparcia konstytucyjnego oraz niesprawiedliwe z punktu widzenia zasad zabezpieczenia społecznego jest zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających emeryturę w taki sposób, że nie mogą one skorzystać, podobnie jak osoby pracujące z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pobierana przez nie emerytura jest niższa od wysokości tego świadczenia (przy spełnieniu oczywiście innych warunków wymaganych art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Dlatego kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd w oparciu o wymienione wyżej zasady konstytucyjne dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś. r. 9. W przyjętej przez sąd koncepcji zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie ponad wysokość pobieranej emerytury, jeśli jest ona oczywiście niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w odrębnym trybie. W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest bowiem o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym, ponadto postępowanie musiałoby toczyć się "dwutorowo", co może ograniczać prawa strony. 10. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.