IV SA/Wa 1571/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r., poz. 471, dalej ustawa o.g.r.l.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] lipca 2019 r., (znak: [...]), którą nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7002 ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...], oznaczonych kolorem zielonym i brązowym na załączniku graficznym pn.: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 2018", stanowiącym integralną część wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2018 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7002 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne (Rlllb, ŁIII), położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...], oznaczonych kolorem zielonym i brązowym na mapach ewidencyjnych w skali 1:1000, stanowiących załączniki graficzne do wniosku. Grunty te, przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) oraz teren dróg wewnętrznych (KDW). Marszalek Województwa [...] oraz Prezes [...] Izby Rolniczej zaopiniowali wniosek pozytywnie w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]), MRiRW nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7002 ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach ww. działek ewidencyjnych. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MRiRW z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący odwołał się do uwarunkowań przestrzennych w postaci korzystnego położenia gruntów względem zwartego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz istniejącego układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej oraz ekonomicznych (rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, potrzeb inwestycyjnych właścicieli gruntów). Po rozpoznaniu wniosku Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1, art. 6, art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.). Organ wskazał na brak generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze powołując jednak, że organ nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając przy tym negatywne skutki wynikające z tej zmiany, a także kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie o.g.r.l., a więc w kontekście działania na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Organ powołując art. 3 ww. ustawy wskazał, że w każdej sprawie zobligowany jest rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Organ ustalił, że Wójt zwrócił się do MRiRW z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7002 ha gruntów rolnych obejmujących użytki rolne klasy III. Wskazano, że obszar objęty ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] 2018" wynosi 3.3700 ha, z czego wnioskowane grunty rolne zajmują powierzchnię 1,7002 ha, a więc ok. 50,45 % całej powierzchni objętej ustaleniami projektu planu miejscowego. Organ ustalił, że grunty rolne o klasie bonitacyjnej RIIIb występują na działce o nr ewid.: [...] i zajmują powierzchnię 0,7676 ha, natomiast grunty o klasie bonitacyjnej ŁIII występują na działkach o nr ewid.: [...] i [...] i zajmują powierzchnię 0,9326 ha. Organ ustalił, że projektowany kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowany będzie w sąsiedztwie niewielkiego skupiska zabudowy mieszkaniowej (teren osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), które nie zostało objęte procedowanym planem. Minister stwierdził, że z analizy załączników graficznych do wniosku (m.in. mapa topograficzna w skali 1:5000) oraz ogólnodostępnych ortofotomap (www.geoportal.gov.pl), wynika, że obszar objęty ustaleniami projektu planu zlokalizowany jest między terenami skupionej zabudowy miejscowości [...] (od strony północnej) i miejscowości [...] i [...] (od strony południowej) i stanowi część zwartego obszaru przestrzeni rolniczej obrębu [...], który charakteryzuje się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszar ten, łączy się z innymi użytkami rolnymi klas III, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. Organ ocenił, że przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W ocenie organu przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albowiem następstwem lokalizacji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych, mogą być konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Wskazano, że konflikty te, w znaczny sposób mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych na danym terenie. W dalszej kolejności organ powołał, że na terenie gminy [...] występuje w sumie 8519,3016 ha gruntów rolnych klas IV - VI, z których 532,9536 ha znajduje się w obrębie [...], i to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje. Ponadto Minister podkreślił, że z przedłożonego wniosku jednoznacznie wynika, że na terenie gminy [...] znajdują się jeszcze znaczne rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), ale nadal nie wykorzystane: tj. 63,70 ha gruntów rolnych klas I VI (z 64,32 ha gruntów rolnych klas I - VI, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia). Tak więc Minister ocenił, że na obszarze gminy [...] istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Organ wskazał, że opinia Marszałka Województwa [...], jak i opinia izby rolniczej, nie są wiążące w sprawie. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister zauważył, że opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych. Tak więc analizując położenie omawianych użytków rolnych oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, organ uznał, że wniosek Wójta jest niezasadny. Organ powołał również, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona zarówno ilościowa, jak i jakościowa, po to aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. Ochrona ilościowa (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.r.l.) polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, tj. klas IV-VI (art. 6 ust. 1 ustawy o.g.r.l.). Powołano, że tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów chroniąc tym samym rolniczy ład przestrzenny. Powołano, że w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Podkreślono, że w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych ogranicza proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalnia tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej z uwagi na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Organ powołał, że ochrona najżyźniejszych gleb stanowi jeden z warunków dochowania tego obowiązku. Odnosząc się do argumentacji Wójta przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy Minister wskazał, że łatwy dostęp do istniejących dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej nie uzasadnia przeznaczenia na cele nierolnicze (w tym przypadku pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy III, położonych w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Organ stwierdził, że dogodne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne sprzyjają także prowadzeniu działalności rolniczej, a korzystne połączenia komunikacyjne oraz dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna, stwarzają dobre warunki do inwestowania w sektorze rolnictwa. W ocenie Ministra Sam fakt utworzenia sprawnego układu komunikacyjnego nie oznacza, że wszystkie grunty położone w sąsiedztwie dróg powinny być zabudowywane. Organ zwrócił uwagę, że gleba ma właściwości akumulacyjne - nie tylko zatrzymuje zanieczyszczenia, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych, a gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Organ stwierdził, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko również z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy, wskazując, że grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. W dalszej kolejności organ stwierdził, ze również zainteresowanie tymi terenami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego w celu zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Powołano, że organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Wskazano, że właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, a organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Powołano, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi, a grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Minister ocenił, że w przedmiotowym wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych nie wykazano, aby poza czynnikami przestrzennymi, inne czynniki przemawiały za przeznaczeniem ww. gruntów na cele inwestycyjne lub aby obiektywnie nie było możliwe wykorzystanie na te cele pozostałych, położonych na terenie gminy gruntów, już przeznaczonych na cele nierolnicze. Podkreślono również, że grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowią naturalnego przedłużenia istniejącego zainwestowania, ponieważ znajdują się w otwartej przestrzeni produkcyjnej, w znacznej odległości od skupionej zabudowy miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] zaskarżył decyzję Ministra z [...] kwietnia 2020 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: I. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w stopniu wystarczającym do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w następstwie skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, które to naruszenia skutkują niemożnością merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, przekroczenie przez organ granic swobodnego uznania i oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu sprzecznych z doświadczeniem życiowym oraz z zasadami logiki wniosków dotyczących możliwości prowadzenia na terenach wnioskowanych produkcji rolniczej, z pominięciem ustalenia takich okoliczności jak faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania, wydanie decyzji z pominięciem materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a to przede wszystkim mapy topograficznej i ewidencji gruntów, zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu. II. naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 195 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez: naruszenie przez organ granic uznania administracyjnego i odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy [...] w miejscowości [...], w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia z uwagi na specyficzne cechy tego terenu: tereny te usytuowane są w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych, a to: gruntów zabudowanych zwartym zespołem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (ok. 20 budynków jednorodzinnych położone na południe, z którym graniczy obszar objęty planem) oraz pojedynczym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z towarzyszącym budynkiem gospodarczym (na zachód); wnioskowana zmiana przeznaczenia gruntów bezpośrednio związana jest z możliwym dalszym rozwojem osadniczym w miejscowości [...] wyłącznie na terenach wnioskowanych, tj. wzdłuż drogi powiatowej nr [...] relacji N-S oraz z wykorzystaniem odchodzących prostopadle dróg gminnych z uwagi na ograniczenie ewentualnej ekspansji w kierunku północnym i południowym związanej z podmokłymi i bagiennymi terenami wzdłuż rzeki [...] i jej dopływu [...]; grunty wnioskowane do zmiany przeznaczenia położone bezpośrednio przy ww. drodze powiatowej są uzbrojone w pełną infrastrukturę techniczną oraz stanowią kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...]; teren planowany do zmiany nie jest położony w obszarze rolniczego zagospodarowania; wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarki rolnej w gminie ani nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo obszarów zainwestowanych (terenów aktywności gospodarczej) lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia; III. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" oraz pojmowaniu w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych, co doprowadziło do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek w którym MRIRW może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, podczas gdy ten szczególny przypadek w przedmiotowej sprawie występuje, a jest nim słuszny interes wynikający z faktu, przeznaczenia gruntów ma na celu m.in. rozwój społeczno - gospodarczy i ekonomiczny terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że zgoda na zmianę, b) przyjęciu, iż celem powyższych przepisów jest ochrona ilościowa i jakościowa gruntów rolnych, po to, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, a w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klasy I-III, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy, gdyż spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a co za tym idzie następstwem mogą być konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu, podczas gdy organ całkowicie pominął fakt, iż zabudowa, która miałaby powstać na przedmiotowych gruntach będzie nawiązywała przestrzennie do układu urbanistycznego osiedla i stanowiła jego kontynuację, a ciągłość zabudowy zapewnia niewielki obszar objęty planem, którym objęto wyłącznie tereny bezpośrednio przylegające do gruntów zabudowanych osiedla mieszkalnego, a który uniemożliwi rozpraszanie zabudowy i jej wprowadzania w otwarte kompleksy produkcyjne gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi powołano m. in., że organ wydając zaskarżoną decyzję pominął materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Powołano, że z kopi mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku oraz "struktury użytków rolnych na terenie gminy [...] oraz w miejscowości [...]", jak również z kopii mapy topograficznej wynika, że aktualny stan zainwestowania gruntów graniczących z wnioskowanymi to grunty rolnicze, grunty zabudowane zwartym zespołem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (na południe) oraz pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny z towarzyszącym budynkiem gospodarczym (na zachód). Powołano, że najbliżej usytuowane obszary istniejącej zabudowy nierolniczej, które będą nawiązywały do planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to osiedle ok. 20 budynków jednorodzinnych położone na południe, z którym graniczy obszar objęty planem. Wskazano, że na mapie przedstawiono również zasięg terenów osadniczych, mieszkaniowych jakie przewiduje obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i powierzchnia terenów osadniczych wyznaczonych w studium wynosi ok. 45,27 ha, podczas gdy powierzchnia gruntów zabudowanych i zurbanizowanych (B, Ba, Bi, Bp, Bz), gruntów rolnych zabudowanych (Br) oraz dróg (dr) według ewidencji gruntów to ok. 54,65 ha. Skarżący wskazał, że dalszy rozwój osadniczy miejscowości [...] jest możliwy wyłącznie wzdłuż drogi powiatowej nr [...] relacji N-S oraz z wykorzystaniem odchodzących prostopadle dróg gminnych — z uwagi na ograniczenie ewentualnej ekspansji w kierunku północnym i południowym związanej z podmokłymi i bagiennymi terenami wzdłuż rzeki [...] i jej dopływu [...]. Powołano, że grunty wnioskowane do zmiany przeznaczenia położone przy ww. drodze powiatowej są uzbrojone w pełną infrastrukturę techniczną oraz stanowią kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...]. Ponadto, w obrębie ewidencyjnym [...] nie znajdują się tereny, które nie są jeszcze zabudowane, a które uzyskały wcześniejszą zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że z załączonych przez skarżącego do akt sprawy map wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w przypadku wnioskowanego terenu nie mamy do czynienia z zwartą przestrzenią rolniczą. Powołano, że objęty wnioskiem przylega do drogi powiatowej, przecięty jest planowaną drogą wewnętrzną, od strony południowej graniczy z zwartym zespołem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, a od zachodniej - pojedynczym budynkiem mieszkalnym jednorodzinny z towarzyszącym budynkiem gospodarczym. W ocenie Wójta takiego położenia nie można z pewnością nazwać "zwartą przestrzenią rolniczą", a w związku z tym brak jest konieczności utrzymania zwartej przestrzeni produkcyjnej. Kolejno skarżący podniósł, że przepisy u.o.g.r.l. nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze czy nieleśne gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych, a organ działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął konieczność wyważenia interesów gminy i interesów społecznych. Organ nie odniósł się w ogóle do położenia wnioskowanych gruntów, które przylegają na całej długości do drogi powiatowej o nawierzchni asfaltowej, a także do tego, że są uzbrojone w pełną infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa, gazowa, elektroenergetyczna i telekomunikacyjna) oraz stanowią kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...], a także argumentów strony skarżącej świadczących o tym, dlaczego właśnie te nieruchomości Gmina chce objąć miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że położenie to uzasadnia przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze, tym bardziej że w gminie [...] obowiązuje łącznie 30 planów miejscowych, które przeznaczają jedynie ok. 1,69 ha gruntów rolnych klasy III na cele nierolne, i to w obrębie innym niż [...]. Powołano, że wszystkie uchwalone w przeciągu ostatnich lat miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczyły gruntów nie wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącego organ nie rozważył realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów, a także czy brak zgody nie będzie miał wpływu na ograniczenie rozwoju Gminy. Według strony skarżącej w sprawie zachodzi wyjątkowość uzasadniająca wydanie decyzji udzielającej zgody, której uzasadnieniem jest przede wszystkim ochrona interesów mieszkańców, jak i całej gminy. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nawet nie próbował wyjaśnić, czy na tych terenach właściciele prowadzą jakąś działalność rolniczą, czy będą ją prowadzić w przyszłości, czy mają jakieś plany wobec tych terenów. Dodatkowo wskazano, że organ nie rozważył kwestii przydatności produkcyjnej tych gruntów, a uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ w sposób absolutny pojmuje ochronę gruntów rolnych, ignorując słusznie pojęty interes społeczny wynikający z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy okolicy. Ponadto zarzucono, że organ nie dostrzegł tego, że skarżący w jednym z pism wykazał niewielki, choć stabilny wzrost liczby ludności w miejscowości [...] oraz to, że dalszy rozwój osadniczy miejscowości [...] jest możliwy wyłącznie wzdłuż drogi powiatowej oraz z wykorzystaniem odchodzących prostopadle dróg gminnych — z uwagi na ograniczenie ewentualnej ekspansji w kierunku północnym i południowym związanej z podmokłymi i bagiennymi terenami wzdłuż rzeki [...] i jej dopływu Przerwy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2019 r., nie wyrażającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7002 ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...], oznaczonych kolorem zielonym i brązowym na mapach ewidencyjnych w skali 1:1000, stanowiących załączniki graficzne do wniosku. Grunty te, przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) oraz teren dróg wewnętrznych (KDW). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazać należy, że taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze. Niewątpliwie wydając decyzję, organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ochrony gruntów leśnych został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył powyższe interesy i przyjął, że aktualna sytuacja gminy [...] nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2018 r. Podkreślić należy, że rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnym rozwojem mieszkalnictwa, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Sąd w całości podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ i przyjmuje je ze własne. Ustalenia te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, jak również przytoczone we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbędnym ich ponowne przedstawianie. Nie mniej jednak podkreślić należy, odnośnie położenia przedmiotowych gruntów, że jak prawidłowo ustalił organ, projektowany kompleks zabudowy ma zostać zlokalizowany w sąsiedztwie niewielkiego skupiska zabudowy mieszkaniowej (teren osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), które nie zostało objęte procedowanym planem. Na podstawie m.in. mapy topograficznej w skali 1:5000, ortofotomapy z portalu www.geoportal.gov.pl organ zasadnie ustalił, że obszar objęty ustaleniami projektu planu zlokalizowany jest między terenami skupionej zabudowy miejscowości [...] (od strony północnej) i miejscowości [...] i [...] (od strony południowej) i stanowi część zwartego obszaru przestrzeni rolniczej obrębu [...]. Co prawda obszar ten graniczy od południa z niewielkim osiedlem - gruntami zabudowanymi budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, a po drugiej stronie drogi znajduje się jeden budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym, ale jest to jedyna zabudowa znajdująca się w pobliżu. Ponadto zabudowa ta znajduje się w znacznej odległości od zwartej zabudowy wsi [...] i położona jest na obszernym terenie przestrzeni niezabudowanej, rolniczej. Biorąc pod uwagę, że grunty te stanowią użytki rolne klasy III to prawidłowa jest ocena organu, że struktura agralna i struktura użytków rolnych sprzyja prowadzeniu produkcji rolnej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że grunty te łączą się z innymi użytkami rolnymi klas III, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. Powyższe jednoznacznie wynika z map. Przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową niewątpliwie doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, jak również mogłoby doprowadzić do konfliktów w związku z lokalizacją terenów mieszkaniowych bezpośrednio przy terenach rolniczych. Dobre skomunikowanie tych gruntów z drogą umożliwia prowadzenie produkcji rolnej i wykorzystanie tych gruntów właśnie zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Wobec powyższego prawidłowa jest również ocena organu, że okoliczność, że przedmiotowe grunty położone są przy drodze i posiadają techniczne uzbrojenie terenu nie może przesądzać o zasadności złożonego wniosku. Również taką okolicznością nie może stanowić powoływana w skardze kwestia braku możliwości ekspansji mieszkaniowej w kierunku północnym i południowym wynikająca z istnienia podmokłych i bagiennych terenów wzdłuż rzeki [...] i jej dopływu [...], jak również faktu, że w obrębie ewidencyjnym [...] nie znajdują się tereny, które nie są jeszcze zabudowane, a które uzyskały wcześniejszą zgodę Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Otóż jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Tak więc jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2040/11 CBOSA). Jak prawidłowo ustalił organ w toku prowadzonego postępowania na terenie gminy [...] występuje w sumie 8519,3016 ha gruntów rolnych klas IV - VI, z których 532,9536 ha znajduje się w obrębie [...], i to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na terenie gminy [...] znajdują się jeszcze znaczne rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), ale nadal nie wykorzystane: 63,70 ha gruntów rolnych klas I - VI (z 64,32 ha gruntów rolnych klas I - VI, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia). Tak więc prawidłowa jest ocena organu, że na obszarze gminy [...] istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Podkreślić należy, że miejscowość [...] jest jedną z wielu znajdujących się na terenie gminy [...] i oceny sprawy nie można zawężać tylko do terenów znajdujących się w obrębie ewidencyjnym [...], które nie są zabudowane. Tym bardziej, że w samym obrębie [...] znajduje się 532,9536 ha gruntów rolnych klas IV-VI. Ponadto z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wzrost liczby ludności miejscowości [...] to parę osób na przestrzeni ostatnich kilku lat. Świadczy to w ocenie Sądu o tym, że brak jest istotnej potrzeby do przeznaczania wysokiej klasy gruntów rolnych na cele mieszkaniowe w tym właśnie obrębie i to niezależnie od ograniczeń związanych z istnieniem w pobliżu miejscowości podmokłych terenów. Okolicznością podważającą prawidłowość wydanej decyzji nie może być również fakt obowiązywania na terenie gminy innych planów, w trakcie procedowania których nie były wymagane decyzje wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, czy właściciele przedmiotowych gruntów mają wolę ich wykorzystania przy produkcji rolnej. Jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3798/15 CBOSA), i niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 30 lipca 2015 roku (sygn. akt II OSK 3109/13), "brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze "niejako na zapas tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej". Ponadto również zainteresowanie przedmiotowymi gruntami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ jak zasadnie wskazał organ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, który uznał, że nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Powołać należy, że właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, jak również organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 roku, sygn. akt IV SA/Wa 479/14 CBOSA). Niewątpliwie grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Rolą Ministra nie jest również ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Minister, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Podkreślić należy, że ochrona gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt IIOSK 3109/13 CBOSA). Tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Analizując położenie omawianych użytków rolnych, interes gminy oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, należało uznać, że wniosek Wójta nie był niezasadny. Przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. Wprawdzie Marszałek Województwa [...] oraz Prezes Zarządu [...] Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Wójta Gminy, jednakże wyrażone przez nich opinie nie były wiążące dla organu orzekającego w sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że brak jest na terenie Gminy [...] i obrębu [...] rzeczywistych potrzeb uzasadniających odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg władz gminy mają istotne znaczenie dla rozwoju inwestycyjnego i ekonomicznego miejscowości [...], a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i infrastrukturalnych dla zabudowy mieszkaniowej. W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym dalsze przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze nie służy celowi określonemu w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego w analizowanym przypadku byłoby nieuprawnione. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił. Zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy ocenić jako niezasadne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.