III SAB/Wr 703/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi P. A. na przewlekłość Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w przedmiocie udzielenia pomocy za szkody w uprawach rolnych spowodowane w 2019 r. przez suszę, huragan, deszcz nawalny, przymrozki wiosenne lub powódź I. stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE UZASADNEINIE W dniu [...] października 2019 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: Kierownik ARiMR) wpłynął wniosek P. A. (dalej: skarżący, strona) o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30 % danej uprawy. Przedmiotowym wnioskiem rolnik wystąpił o wsparcie do 5,03 ha gruntów rolnych, położnych, na obszarze gminy W. W. w powiecie j., dotkniętych w 2019 roku suszą. Zgodnie z danymi zawartymi w sekcji IX wniosku, rolnik wystąpił o pomoc de minimis w rolnictwie, w przypadku gdy szkody wyniosły nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie w trzech ostatnich latach poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Wraz z wnioskiem strona złożyła protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego oraz polisę ubezpieczenia upraw. W dniu [...] października 2019 r. organ dokonał weryfikacji wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Kierownik ARiMR poinformował Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na dzień [...] stycznia 2020 r. Przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie było wyczerpanie się krajowego limitu skumulowanej kwoty pomocy de minimis w rolnictwie, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, str. 9). Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Kierownik ARiMR po raz kolejny poinformował Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na dzień [...] marca 2020 r. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie Kierownik ARiMR podał konieczność uprzedniego uchwalenia i wejścia w życie ustawy budżetowej na 2020 r. Wobec powyższego, skarżący skierował do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. za pośrednictwem Kierownika ARiMR ponaglenie w sprawie niezałatwienia jego wniosku w terminie zakreślonym przez k.p.a. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący złożył skargę do WSA we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR w sprawie wydania decyzji o udzielenie pomocy za szkody w uprawach rolnych spowodowane w 2019 r. przez suszę, huragan, grad, deszcz nawalny, przymrozki wiosenne lub powódź. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7,8,12,35 § 1 i 2 oraz art. 36 w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Wniósł o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2020 r. zostały przekazane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi środki finansowe na realizację płatności z tytułu suszy, co pozwoliło na natychmiastowe wydanie decyzji. Podkreślił, że w dniu [...] marca 2020 r. wszedł w życie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Art. 15zzs ust. 10 przywołanej ustawy stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w termiach określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 15zzs ust. 11 cytowanej ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Organ dodał, że w dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020, poz. 875), w świetle której przepisy zawarte w art. 15zzr oraz art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695) zostały uchylone, a wszelkie terminy, które uległy zawieszeniu, na podstawie art. 15zzr oraz art. 15zzs od dnia 24 maja 2020 r. biegną dalej. Końcowo organ zauważył, że wykorzystanie w bieżącym roku limitu pomocy de minimis, skutkuje tym, że pomoc ta będzie mogła być wypłacona w roku następnym, nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji w takiej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia wyznaczają ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 15 października 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie. W tym samym dniu organ dokonał weryfikacji wniosku, która zakończyła się ustaleniem, że wniosek jest kompletny i poprawny, kwalifikuje się do przyznania pomocy, nie zawiera braków formalnych, nie wymaga złożenia wyjaśnień lub poprawy. Decyzja o przyznaniu pomocy została jednak wydana dopiero [...] czerwca 2020 r. Organ co prawda – w okresie od wpływu wniosku do dnia wydania decyzji – dwukrotnie informował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie – najpierw z powodu wyczerpania krajowego limitu środków, a następnie z powodu konieczności uchwalenia i wejścia w życie ustawy budżetowej (pismo z [...] listopada 2019 r. i z [...] stycznia 2020 r.), nie mniej jednak skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle. Nie powoduje bowiem, że zwłoka w stosunku do terminów wyznaczonych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może automatycznie oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym uzasadnione przyczyny. Zaznaczyć przy tym należy, że sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma jedynie charakter techniczny i walor informacyjny. W ocenie Sądu wyczerpanie krajowego limitu środków, a następnie konieczność uchwalenia i wejścia w życie ustawy budżetowej, nie stanowiły przeszkody do wydania decyzji w sprawie. Wniosek skarżącego o udzielenie pomocy przeszedł pozytywną weryfikację organu, a zatem w sprawie nie było przeszkód do jego załatwienia. Brak środków i ustawy budżetowej mógł stanowić jedynie podstawę do wstrzymania wypłaty pomocy, nie usprawiedliwiał natomiast niewydania decyzji w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przystępując do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący, należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie wniosek o przyznanie pomocy wpłynął do organu [...] października 2019 r. W tym samym dniu dokonano jego weryfikacji, która zakończyła się pozytywnie. Decyzja została jednak wydana dopiero [...] czerwca 2020 r. Zatem już proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, wskazuje, że przewlekłość miała charakter rażący. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wskazać przy tym trzeba, że nie stanowiły usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania powołane w odpowiedzi na skargę przepisy dotyczące szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skarżący bowiem złożył swój wniosek już w październiku 2019 r., a zatem na kilka miesięcy przed wejściem w życie tych przepisów. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która miała charakter rażący (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I i II wyroku. Wobec wydania w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzji w przedmiotowej sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19). W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny oddalając skargę w tym zakresie (pkt V sentencji wyroku). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).