II SA/Łd 481/22

SENTENCJA . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Słupia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr PNIK-I.4131.446.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słupia na 2022 rok" oddala skargę. MR UZASADNIENIE Wojewoda Łódzki, rozstrzygnięciem nadzorczym z 26 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Słupia Nr XXXI/188/2022 z dnia 18 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słupia na 2022 rok". W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 – u.o.z). W ocenie organu nadzoru, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słupia na rok 2022, będący załącznikiem do uchwały zawiera postanowienia naruszające obowiązujący porządek prawny w sposób istotny. I tak: 1. Regulacja § 6 programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zapis ten nie wskazuje konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących (§ 6 ust. 1 pkt 1), obserwacji i liczenia populacji, nie zawiera listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt (§ 6 ust. 3), nie reguluje w pełni kwestii dotyczącej ustalania terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących (§ 6 ust. 2). Brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, czy też brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt nie pozwala na uznanie, że Rada Gminy wypełniła obowiązek nałożony na nią w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Zadaniem Rady jest szczegółowe uregulowanie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. 2. Regulacja § 4 pkt 3 programu, w którym postanowiono, że realizację zadań w ramach programu prowadzą organizacje społeczne, stowarzyszenia i fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt poprzez współpracę z Wójtem Gminy Słupia oraz sołectwami, nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 u.o.z., ponieważ nie informuje szczegółowo, które konkretnie organizacje społeczne, stowarzyszenia i fundacje będą współpracować przy realizacji programu tj. nie wskazuje ich nazwy i adresu. W ocenie organu nadzoru, krótki (roczny) okres obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w pełni uzasadnia konieczność konkretnego wskazania podmiotów, przy pomocy których gmina w ciągu najbliższego roku będzie realizować zadania nałożone na nią w ustawie. Wojewoda zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć: kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne oraz z jakimi organizacjami lub podmiotami Gmina współpracuje przy wykonywaniu zadań określonych w programie. 3. Regulacja § 7 ust. 5 pkt 1 programu, w którym postanowiono, że po zgłoszeniu bezdomne zwierzęta są odławiane w sposób humanitarny i przewożone do schroniska, a w przypadkach koniecznych do lecznicy weterynaryjnej, nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., Nie zawiera informacji, do której konkretnie lecznicy weterynaryjnej przewiezione zostaną odłowione zwierzęta w opisanej sytuacji, a o prawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej świadczy wyłącznie jednoznaczne wskazanie nazwy i adresu gabinetu lub lecznicy weterynaryjnej, w której udzielona będzie pomoc odłowionym zwierzętom. 4. Regulacja § 7 ust. 5 pkt 1 programu, w zakresie wyrazów "w przypadkach koniecznych" przekracza granice upoważnienia zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. i jednocześnie narusza Zasady techniki prawodawczej, tj. § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Opisane powyżej uchybienia stanowią, w ocenie organu istotne naruszenie prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Jednocześnie program zawiera naruszenia prawa innego rodzaju. I tak: 1. W treści § 3 pkt 7 programu postanowiono, że realizacja programu obejmuje zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym. Zapis ten w zakresie wyrazu "bezdomnych" przekracza granice upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Ustawodawca zobowiązał w nim organ prawodawczy jednostki samorządu terytorialnego do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych ograniczeń. Z ustawy wynika, że miejsce i opiekę w gospodarstwie rolnym należy zapewnić zwierzętom gospodarskim - bez jakichkolwiek wyjątków. Zatem poprzez użycie określenia "bezdomne zwierzęta gospodarskie" wprowadzono do uchwały nowe pojęcie, które nie jest znane ustawie. 2. Treść § 7 ust. 6 programu, w którym postanowiono, że środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w u.o.z., tymczasem regulacja ta przekracza zakres kompetencji określony przez art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. i jednocześnie narusza obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa, gdyż przepis aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać o stosowaniu ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Te same zastrzeżenia Wojewoda odniósł do § 10 programu, w zakresie wyrazów "zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz przepisami odrębnymi" przekracza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. 3. Nadto w § 15 pkt 3 programu postanowiono, że nadzór nad realizacją programu sprawuje Wójt Gminy Słupia między innymi poprzez reagowanie na zgłoszenia o ewentualnym nieodpowiednim traktowaniu zwierzęcia przez właściciela lub opiekuna i podejmowanie odpowiednich decyzji w tym zakresie, co także przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem organu żaden z przepisów u.o.z. nie uprawnia do podejmowania w programie regulacji dotyczących sytuacji nieodpowiedniego traktowania zwierząt przez właściciela lub opiekuna. Materia ta uregulowana została w Rozdziale 11 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy Słupia zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego i wniosła o jego uchylenie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Słupia zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Słupia jest sprzeczna z prawem; - art.11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że: a) "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słupia na 2022 rok" w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, przez co nie wypełnia delegacji ustawowej określonej treścią art. 11a ust.2 pkt 2 u.o.z.; b) program nie wskazuje konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, które będą współpracować przy realizacji programu tj. nie wskazuje ich nazw i adresów, przez co nie wypełnia on delegacji wynikającej w tym zakresie z art. 11a ust. 2 u.o.z.; c) program nie zawiera informacji, do której konkretnie lecznicy weterynaryjnej przewiezione zostaną odłowione zwierzęta w sytuacji, gdy po ich odłowieniu stan zwierząt, przed przekazaniem do schroniska, będzie wymagał przewiezienia ich do lecznicy weterynaryjnej, prze co nie wypełnia delegacji ustawowej określonej treścią art.11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.; d) § 7 ust. 1 pkt 5 programu narusza zasad techniki prawodawczej określonych w § 6, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w powołanym paragrafie programu zwrotu "w przypadkach koniecznych", który w ocenie Wojewody Łódzkiego jest zwrotem nieczytelnym i nieprecyzyjnym, a nadto użycie zwrotu "w przypadkach koniecznych" stanowi także przekroczenie granic upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.; e) § 3 pkt 7 programu w zakresie wyrazu "bezdomnych" przekracza granice upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.; f) nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego treść § 7 ust. 6 programu, w którym Rada postanowiła, że środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w ustawie o ochronie zwierząt; g) regulacja §10 programu, w zakresie wyrazów "zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami odrębnymi" przekracza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.; h) § 15 pkt 3 Programu wskazujący, że nadzór nad realizacją programu sprawuje Wójt Gminy Słupia między innymi poprzez reagowanie na zgłoszenia o ewentualnym nieodpowiednim traktowaniu zwierzęcia przez właściciela lub opiekuna i podejmowanie odpowiednich decyzji w tym zakresie przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zdaniem Rady nie do pogodzenia jest ze stanem prawnym zarzut, iż § 15 pkt 3 programu wskazujący, że nadzór nad realizacją programu sprawuje Wójt Gminy Słupia między innymi poprzez reagowanie na zgłoszenia o ewentualnym nieodpowiednim traktowaniu zwierzęcia przez właściciela lub opiekuna i podejmowanie odpowiednich decyzji w tym zakresie przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Biorąc pod uwagę fakt, iż delegacja określona treścią art. 11a ust.2 ustawy nie stanowi zamkniętego katalogu materii regulowanej programem - w ocenie Rady Gminu Słupia wskazanie w tym programie organu sprawującego nadzór nad jego realizacją nie sposób określić jako przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z normy art. 11a ust.2 ustawy. Odnośnie do zarzutu odnoszącego się do § 6 programu zdaniem Rady nie sposób uznać, iż ustawodawca zobowiązał radę by w programie wskazała konkretne osoby pełniące funkcje społecznych opiekunów zwierząt. Lista taka jest zależna od zgłoszenia się konkretnych osób do pełnienia takiej funkcji, co jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Stąd też w programie zastrzeżono, że w przypadku braku społecznych opiekunów kotów obowiązki w zakresie dokarmia kotów wolnożyjących zajmować się będą pracownicy urzędu gminy wyznaczeni przez wójta. Skoro ustawodawca nie wprowadził obowiązku wskazania w programie społecznych opiekunów kotów, to brak ich wskazania z imienia i nazwiska nie może być uznany za niewypełnienie delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż program nie wskazuje konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, które będą współpracować przy realizacji programu Rada uznała, iż jest to daleko posunięta nadinterpretacja przepisu, bowiem żaden przepis ustawy nie nakłada na radę gminy takiego obowiązku. Wskazanie z nazwy organizacji, z którymi będzie współpracować gmina przy realizacji programu nie ma żadnego znaczenia, bowiem gmina będzie współpracować z każdą taką organizacją, która wyrazi wolę współpracy, a lista takich organizacji może być zmienna i będzie zależeć także od woli współpracy wyrażonej przez same organizacje. Przepis art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. nie wymaga wskazywania konkretnych organizacji społecznych, fundacji czy stowarzyszeń, z którymi będzie współpracować gmina przy realizacji programu, Kolejną nieprawidłowością podnoszoną przez Wojewodę Łódzkiego wobec treści programu jest brak informacji, do której konkretnie lecznicy weterynaryjnej przewiezione zostaną odłowione zwierzęta w sytuacji, gdy po ich odłowieniu stan zwierząt, przed przekazaniem do schroniska, będzie wymagał przewiezienia ich do lecznicy weterynaryjnej, Rada Gminy Słupia ponownie podniosła, iż art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. nie nakłada na radę gminy obowiązku wskazania konkretnej lecznicy weterynaryjnej, w której ma być udzielona zwierzęciu pomoc lekarza weterynarii. Jako całkowicie chybiony i nie znajdujący odzwierciedlenia w art. 11a ust. 2 u.o.z. Rada uznała kwestionowanie przez Wojewodę Łódzkiego treści § 3 pkt 7 programu, wskazując, że prawdą jest, że ustawodawca nie użył w treści powołanego przepisu sformułowania "bezdomnych zwierząt gospodarskich" ale należy mieć na uwadze fakt, iż program uchwalany w oparciu o art. 11a ust. 1 u.o.z. jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym użycie w § 3 ust. 7 programu sformułowania "zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich" w żadnej mierze nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu wobec treści § 7 ust. 6 programu, Rada uznała, że wynika on z niewłaściwej interpretacji tego przepisu uchwały. Rada nie zobowiązała w nim bowiem do stosowania ustawy o ochronie zwierząt i rozporządzeń wykonawczych ale wskazała, że środki użyte do przewozu zwierząt muszą spełniać warunki określone w ustawie o ochronie zwierząt. Podobnie treść kwestionowanego § 10 nie zobowiązuje do stosowania ustawy o ochronie zwierząt lecz wskazuje, że usypianie ślepych miotów odbywa się zgodnie z art. 33 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a. Podstawę prawną poddanego kontroli sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.), a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5 u.s.g.). W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., II GSK 1650/16, z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016 r., IV SA/Wr 306/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 754/10). Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując postanowień programu, stanowiącego załącznik do spornej uchwały, sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wiele zapisów w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 pkt 2-4, pkt 6, pkt 7 u.o.z., konsekwencją czego było zasadne stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały w całości. Jednocześnie sąd nie podzielił wszystkich zarzutów Wojewody. Wskazać przy tym należy, że obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. W konsekwencji powyższego sąd po analizie treści § 3 programu stwierdza, że jego zakres miał w założeniu odpowiadać regulacji zawartej w art. 11a ust. 2 u.o.z. i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych udziałem zwierząt; 9) działania w zakresie edukacji mieszkańców na temat zapobiegania bezdomności zwierząt; 10) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Biorąc pod uwagę treść powołanego paragrafu 3 załącznika do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonym programie w sposób nieuprawniony dokonano powtórzenia regulacji, które zostały już zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. Podkreślić przy tym należy, że powtórzone zapisy ustawy nie odpowiadają w pełnym zakresie treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (jak stanowi § 3 programu), bowiem organ dokonał modyfikacji czy wręcz uzupełnienia owych regulacji ustawowych poprzez dodanie treści niewystępujących w art. 11 ust. 2 u.o.z. Dotyczy to w szczególności § 3 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały. Powyższe uchybienie organu przesądza o konieczności uwzględnienia skargi w powyższym zakresie. Przedmiotowy program jest, jak już wyżej wykazano, aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa bądź ich modyfikację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 wskazał, że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wskazana regulacja uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierachicznie wyższej – ustawowej, powodując tym samym naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W szczególności odnosi się to do § 3 pkt 7 programu w zakresie uzupełnienia regulacji ustawowe przez dodanie słowa "bezdomnych" we wskazanym przepisie uchwały. Wskazać bowiem należy, że przepis kompetencyjny art. 11a pkt 7 u.o.z. daje organowi uchwałodawczemu gminy podstawę normatywną do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich ustawy. Zdaniem sądu, przy takim sformułowaniu ustawowym nie może być mowy, aby wolą ustawodawcy było zapewnienie miejsca w skonkretyzowanym w uchwale gospodarstwie rolnym jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Ustawodawca posługując się pojęciem "zwierząt gospodarskich" nie wprowadził dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o takie zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie z powodu szeregu różnych przyczyn. Zawarta w § 3 pkt 7 regulacja ogranicza rodzaj zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym do zwierząt bezdomnych. Tymczasem ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z, w którym to przepisie chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Wadliwość omawianej regulacji zawartej w uchwale stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest tak jak poprzednie równoznaczna z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści programu. Także przepis § 4 programu, w którym stwierdzono, że realizację zadań w ramach programu prowadzą Wójt Gminy Słupia sołectwa, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt poprzez współpracę z organami wymienionymi w pkt 1 i 2 oraz podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt i odławiający zwierzęta na podstawie umowy podpisanej z gminą w zakresie m.in. wyłapywania, transportu, sterylizacji i kastracji, znakowania i zapewnienia miejsca w schronisku, w ocenie sądu, w sposób istotny narusza art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Faktycznym wykonawcą programu jest zatem Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta). Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd w programie wadliwie wskazano, jako realizatorów, podmioty, które nie są w żaden sposób podporządkowane gminie. Nawet jeśli organ wykonawczy zawarł z nimi umowy cywilnoprawne na wykonywanie przez nie usług, bądź miał taki zamiar powierzenie wykonania programu innym niż wójt organom państwowym i podmiotom prywatnym stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki WSA w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., II SA/Gl 924/21, WSA w Kielcach z 23 marca 2022 r., II SA/Ke 85/22). Za słuszne sąd uznał stanowisko Wojewody, co do naruszenia przez § 6 programu przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2, choć nie z wszystkich wskazanych przez organ nadzoru przyczyn. Stosownie do treści owej regulacji opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmuje: ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; przyjmowanie i weryfikację zgłoszeń miejsc przebywania wolno żyjących kotów; zapewnienie opieki weterynaryjnej rannym lub chorym kotom wolno żyjącym; sterylizację lub kastrację wolno żyjących kotów; dokarmianie kotów i zapewnienie im dostępu do wody, w miejscu ich bytowania (§ 6 ust. 1 pkt 1-5). Dokarmianie kotów wolno żyjących odbywa się poprzez wykładanie karmy dla kotów w zidentyfikowanych miejscach ich przebywania w ilości odpowiedniej do ustalonej ilości kotów wolno żyjących na danym obszarze (ust. 2). Gmina zapewnia dokarmianie kotów wolno żyjących przy udziale społecznych opiekunów kotów, którzy zadeklarują pisemnie w Urzędzie Gminy chęć sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami i zostaną wpisani na listę społecznych opiekunów prowadzoną przez Wójta Gminy Słupia (ust. 3). W przypadku braku osób chętnych do sprawowania funkcji społecznych opiekunów kotów dokarmianiem kotów wolno żyjących zajmować się będą wyznaczeni przez Wójta Gminy Słupia pracownicy Urzędu Gminy w Słupi (ust. 4). Gmina Słupia zapewnia zakup karmy dla kotów wolno żyjących w ilości odpowiedniej do zidentyfikowanych potrzeb, nie mniej niż 1 kg karmy na miesiąc dla jednego kota (ust. 5). Mając na względzie treść wskazanej regulacji zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 6 uchwały nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Przepis § 6 programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. W ocenie sądu treść ta nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogu konkretyzacji, nie jest wystarczająco jasna i konkretna i precyzyjna, a zatem w zasadzie odmowa stwierdzenia jej nieważności pozwalałaby na pozostawienie w treści załącznika do uchwały przepisu, który wymykałby się kontroli sądowej. Z treści ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjących w stanie wolnym na terenie gminy została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Stąd należy wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w uchwytny, całościowy, jasny i czytelny sposób, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie w ocenie sądu należy uznać chociażby brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. W programie nie podano przy tym konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Przepisy uchwały (szczególnie wskazane przez Wojewodę § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 3 nie realizują obowiązku ustawowego w zakresie objęcia wolno żyjących kotów opieką. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Jednak, w ocenie sądu stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały imiennej listy społecznych opiekunów (karmicieli) wolno żyjących kotów, zdaniem jest zbyt daleko idący. Po pierwsze jak już wskazano treść art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, zatem wykonawcą programu jest zatem Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta). Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd w programie nie ma podstaw do wskazywania imiennej listy społecznych opiekunów jako podmiotów realizujących zadania gminy skoro nie są one w żaden sposób podporządkowane gminie. Tym samym także w tym przypadku powierzenie wykonania programu innym niż wójt organom państwowym i podmiotom prywatnym stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej, co przekłada się na to, że organ uchwałodawczy nie ma obowiązku zamieszczania takiej imiennej listy w treści uchwały. Ponadto, wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Zamieszczenie listy nazwisk karmicieli kotów w uchwale spełniałoby zatem tylko funkcję informacyjną, co stawia pod znakiem zapytania celowość jej zamieszczania. To, że taka lista spełniałaby wyłącznie funkcję informacyjną, wynika z tego, że umieszczenie konkretnej osoby na liście nie nakładałoby na nią obowiązku dokarmiania kotów, gdyż gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Nie można też tracić z oczu tego, że aby spełnić stawiany przez Wojewodę postulat zachodziłaby konieczność wyrażenia zgody przez osobę fizyczną na upublicznienie swojego imienia i nazwiska, gdyż zamieszczenie go w uchwale (załączniku) de facto oznacza podanie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. Wobec tego wbrew stanowisku Wojewody brak określenia w programie listy społecznych opiekunów (karmicieli) wolno żyjących kotów przy określeniu warunków i zasad realizacji obowiązku nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie sprzeczna z prawem. Jak już bowiem wyjaśniono powierzenie wykonania programu innym niż wójt organom państwowym i podmiotom prywatnym stanowiłoby przekroczenie delegacji ustawowej, co skutkować musi stwierdzeniem, że organ uchwałodawczy nie ma podstaw do zamieszczania takiej imiennej listy w treści uchwały, skoro zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom (...) należy do zadań własnych gmin. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody, co do nie wskazania w nazwy i adresu Lecznicy Weterynaryjnej w treści § 7 ust. 5 pkt 1 programu. Zdaniem sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak wskazania w tym miejscu konkretnej lecznicy, do której przewożone będą bezdomne zwierzęta, nie uniemożliwia realizacji zadań gminy określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. W ocenie sądu skoro Rada Gminy w § 12 wskazała lekarza weterynarii, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co jest realizacją art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., to można przyjąć, że z tej pomocy mogą skorzystać odłowione bezdomne zwierzęta. Zdaniem sądu brak jednoznacznego wskazania w § 7 ust. 5 pkt 1 programu lecznicy, do której w razie konieczności przewożone będą zwierzęta, nie stanowi o braku prawidłowej regulacji przez organ zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Podobnie sąd ocenił zarzut dotyczący zawartego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach koniecznych" W ocenie sądu w § 12 ust. 3 i ust. 4 programu wskazano zasady postępowania w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zatem konsekwentnie można przyjąć, że upoważniony w § 12 ust. 1 lekarz weterynarii dokonana także oceny czy odławiane zwierzę będzie wymagało pomocy weterynaryjnej. Tym samym zarzucane przez organ naruszenia prawa w odniesieniu do wskazanych przez Wojewodę regulacji zawartych w § 12, w ocenie sądu, można rozpatrywać jedynie w kategoriach nieścisłości. Z kolei zdaniem składu orzekającego słuszny okazał się zarzut odnoszący się do przepis § 7 ust. 6 kontestowanej uchwały. W przepisie tym Rada postanowiła, iż środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w ustawie. Z treści tego przepisu wynika zatem, że wyłącznie środki transportu winny spełniać określone prawem warunki. Tymczasem zagadnienie transportu zwierząt regulowane przepisami prawa posługuje się szerszym pojęciem, a mianowicie określeniem "zasad transportu", do którego zaliczyć należy nie tylko środek transportu, ale i kwestię kto może prowadzić pojazd, w jakich warunkach ma być transportowane zwierzę, jak ma wyglądać podróż itp. Pojęcie "zasad transportu" można odnaleźć w szczególności w art. 24 u.o.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2007 roku w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej, która przeprowadza egzamin kończący szkolenie osób wykonujących czynności w zakresie transportu lub obsługi zwierząt (Dz. U. z 2021, poz.1616). Przepis art. 24 u.o.z. wskazuje ponadto, że zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt określone są w wymienionych rozporządzeniach unijnych, zatem brak jest uzasadnienia, by zagadnienie transportu zwierząt poddawać kolejnej regulacji. Sąd uznał również, iż zastosowanie zabiegu legislacyjnego polegającego na umieszczeniu w uchwale zapisu, który odsyła do treści obowiązujących przepisów, jest nieuprawnione, albowiem narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada nie ma bowiem uprawnień do warunkowania stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu. Z podobnych względów zasadny okazał się także zarzut Wojewody dotyczący odesłania w treści § 10 programu do art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Wyjaśnić zatem należy, że przepisy ustawy (art. 11 oraz 11a ust. 2 pkt. 6) nakładają na gminy obowiązek zapobiegania bezdomności m.in. poprzez zlecanie usypiania ich ślepych miotów. Warunki uśmiercania zwierząt określa jak wskazano art. 33 ustawy o ochronie zwierząt, i także w tym przypadku Rada nie ma uprawnień do warunkowania stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu. Sąd podziela także stanowisko Wojewody, co do wadliwości § 15 pkt 3 programu. Jak słusznie wskazał organ nadzoru regulacja przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy. Żaden z powyższych przepisów nie uprawnia Rady do podejmowania w programie regulacji dotyczących sytuacji nieodpowiedniego traktowania zwierząt przez właściciela lub opiekuna. Materia ta jak słusznie wskazał Wojewoda uregulowana została przez samego ustawodawcę w Rozdziale 11 ustawy o ochronie zwierząt. Organ prawodawczy gminy nie jest zaś upoważniony do regulowania jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Z podniesionych wyżej względów, pomimo, że nie wszystkie zarzuty organu nadzoru okazały się trafne, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego wydane zostało zasadnie i zgodnie z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu.