IV SAB/Po 107/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt stały 1. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonym w aktach sprawy i sygn. akt [...] Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 35 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy, podczas gdy wszelkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia podania zawarte były w aktach sprawy już po przesłuchaniu skarżącego oraz jego żony, 2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie o dokument potwierdzający wspólne zamieszkiwanie po upływie 10 miesięcy od dnia złożenia podania, podczas gdy nie istniały żadne podstawy ku temu, aby tej czynności nie mógł organ dokonać niezwłocznie po otrzymaniu akt od Wojewody K. ; 3. art. 36 § 1-2 k.p.a. poprzez brak racjonalnego uzasadnienie odroczenia terminu rozpoznania sprawy oraz wyznaczenie tego terminu z góry na kilkumiesięczny okres bez obiektywnej przyczyny, która to uzasadniała; 4. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez przewlekanie postępowania i wzywanie o dowód wspólnego zamieszkiwania z żoną, podczas gdy ten obowiązek nie wynika wprost z przepisów prawa, a ponadto czynność, która zdaniem organu nie została udowodniona, wynika z protokołu przesłuchania, a także oświadczeń skarżącego, które to stanowią pełnoprawny środek dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Skarżący przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2020 roku (sygn. akt III SAB/Wr 468/19) celem wykazania, że nieuprawione są tłumaczenia organu, że ilość wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, gdyż właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Podniesiono, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy doprowadziło do wystąpienia negatywnych skutków dla skarżącego wobec wymagań stawianych mu na rynku pracy. Skarżący wskazał także, że czynności organu podjęte w lipcu 2020 r. powinny być uznane za pozorne. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się ponaglenie z [...] sierpnia 2020 roku, które to skarżący złożył do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Podniesiono w nim, że Wojewoda jest bezczynny oraz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pod sygn. [...] W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił przebieg całego postępowania, od momentu złożenia [...] sierpnia 2019 r. przez skarżącego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, przez przekazanie sprawy według właściwości [...] października 2019 r. do Wojewody, do udzielenia skarżącemu przez Wojewodę zezwolenia z [...] sierpnia 2020 r. na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP na terytorium RP do dnia [...] sierpnia 2023 r. Wojewoda wskazał, że jego decyzja z [...] sierpnia 2020 r. została wydana przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto przywołał przepisy wprowadzone w czasie pandemii COVID-19, na mocy których czasowo zawieszeniu uległy terminu administracyjne, a także rozległe orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie oceny bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Wojewoda przyznał, że jego działanie miało charakter przewlekły, jednak nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, gdyż przewlekłość nie była spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem skarżącego, lecz okolicznościami obiektywnymi. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, organ podniósł, że w toku postępowania organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony i świadków, gdyż było to niezasadne. Skarżący i jego żona nie byli wzywani na przesłuchanie i dlatego w aktach sprawy brak protokołu z takich przesłuchań. Chybiony jest więc zarzut braku rozstrzygnięcia w postępowaniu po rzekomym przesłuchaniu stron. Wojewoda wyjaśnił, że badał jednak, czy związek małżeński skarżącego z polską obywatelką uzasadnia zamieszkiwanie cudzoziemca (skarżącego) na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, co w szczególności wymagało przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, wpierw w ramach prowadzenia postępowania przez Wojewodę K. , a później wskutek przekazania wg właściwości w ramach prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Nadto organ podniósł, że w skardze nie przedstawiono argumentacji na poparcie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz nie wykazano, że skarżący doznał krzywdy w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem. Organ odniósł się także do podnoszonych w skardze negatywnych skutków dla skarżącego wobec wymagań stawianych mu na rynku pracy, wskazując, że zezwolenie na pobyt czasowy nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium RP, a skarżący nie wskazał żadnego podmiotu, który zamierzał go zatrudnić w okresie rozpoznawania jego wniosku. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18386 wniosków, w 2018 r. - 24785, w 2019 r. – 25 092 wniosków, a do dnia [...] czerwca 2020 r. – 16235 wniosków. Przyrost liczby wniosków przy braku środków na zatrudnienie nowych pracowników skutkującym nieadekwatnym wzmocnieniem kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest wiec skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków, lecz lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w okresie 2016-2018 podejmował i podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Podejmował starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizuje dwa projekty o łącznej wartości 17 mln zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Dodał, że jego działania zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z [...] lutego 2019r. Odnosząc się zarzutu rażącego naruszenia prawa organ przywołał stanowisko zajęte przez WSA w Poznaniu w wyroku z 28 sierpnia 2019 r. sygn. IV SAB/Po 155/19, w tożsamym stanie faktycznym. Sąd przyjął wówczas, że okoliczności sprawy świadczą, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że choć zwłoka organu była naganna i godziła w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób zakwalifikować ich jako świadczących o rażącym naruszeniu prawa. Sąd miał na względzie liczbę wniosków dotyczących legalizacji pobytu, które oczekują na rozpatrzenie oraz fakt wydania przez Wojewodę stosownej decyzji. Z kolei co do przewlekłości prowadzenia postępowania Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje zmiana miejsca zamieszkania skarżącego w toku postępowania, co skutkowało koniecznością powtórzenia czynności procesowych przez Wojewodę tj. wywiadu środowiskowego, a także wyniki przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które nie potwierdziły wspólnego zamieszkiwania małżonków. Ponadto w związku z prowadzeniem 14 marca 2020 r. na terytorium Polski stanu epidemicznego, a następnie 20 marca 2020 r. stanu epidemii, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ... (Dz. U. poz. 374 ze zm.) Wojewoda wprowadził od 16 marca 2020 r. do odwołania ograniczenia w funkcjonowaniu Wojewódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w P. polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom oraz określonych wyłączających bezpośrednią obsługę interesantów. Ponadto w okresie tym bieg terminów procesowych uległ zawieszeniu. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 15 zzs ust. 10 ww. ustawy). Zmiana ww. ustawy nastąpiła od dnia 24 maja 2020 r. i terminy postępowania od tej daty biegną dalej. Wobec powyższego zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie była spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi. Wojewoda nie dostrzegł też podstaw do zasądzenia skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, albowiem w skardze nie powołano żadnych argumentów przemawiających za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej w takiej kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł pismem z [...] sierpnia 2020 r. wymagane prawem ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 37 § 1 k.p.a. z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonych w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1), a z przewlekłością organu wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Mając na względzie to rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda nie popadł w zarzucaną mu bezczynność, natomiast dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym, że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody K. [...] sierpnia 2019 r. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do [...] października 2019 r. Niemniej w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę, że w trakcie wszczętego przed Wojewodą K. postępowania doszło – na skutek zmiany miejsca zamieszkania wnioskodawcy – do zmiany właściwości miejscowej organu. Już po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przez Wojewodę K. (zawiadomienie z [...].10.2019 r.), wnioskodawca dnia [...] października 2019 r. poinformował organ o zmianie miejsca zamieszkania (na P. ul. [...]), wnosząc o przekazanie sprawy według właściwości miejscowej. Stosownie do przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Wojewoda K. pismem z [...] października 2019 r. przekazał wniosek wniesiony w niniejszej sprawie Wojewodzie. W świetle powyższego rozważenia wymaga, w jakim terminie Wojewoda zobowiązany był do załatwienia niniejszej sprawy, przyjmując, że miała ona charakter szczególnie skomplikowany. W ocenie Sądu zastosowanie w takim stanie faktycznym znalazł przepis art. 35 § 5 k.p.a., który określa, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W tym bowiem wypadku, po złożeniu przez J. C. podania do Wojewody K. jako organu właściwego miejscowo i następnie wszczęciu postępowania oraz wyznaczeniu terminu jej załatwienia, zmianie uległa - ze względu na zmianę miejsca zamieszkania strony - właściwość miejscowa organu. Właściwym organem stał się Wojewoda. Nie sposób w tym wypadku obarczać Wojewodę opóźnieniem w załatwieniu sprawy, które powstało przed przekazaniem mu sprawy. Kwestię ewentualnej bezczynności i przewlekłości Wojewody należy zatem zbadać od daty przekazania temu organowi wniosku zawiadomieniem Wojewody K. z 15 października 2019 r. (wpływ 21.10.2019 r.). Przechodząc do oceny kwestii bezczynności Wojewody, Sąd stwierdził, że skoro po wniesieniu skargi (co miało miejsce [...].08.2020 r.), a przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie ([...].11.2020 r.), Wojewoda załatwił sprawę (decyzja z [...].08.2020 r.), to umorzyć jako bezprzedmiotowe należało postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). O tym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny, czy w sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości Wojewody, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Negatywnie należy ocenić zachowanie organu w okresie od przekazania mu sprawy (tj. od 21.10.2019 r.) do czasu podjęcia kolejnych działań przez organ, a przed wejściem w życie przepisów dotyczących zawieszenia terminów w postępowaniu administracyjnym związanych ze stanem zagrożenia epidemicznego lub epidemii wywołanych wirusem COVID-19 (tj. przed 30 marca 2020 r.). W okresie tym Wojewoda pismem z 21 listopada 2019 r., a więc po miesiącu od przekazania mu sprawy, wezwał stronę o opłatę skarbową za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie, dopiero 28 lutego 2020 r., a więc po upływie kolejnych przeszło 3 miesięcy, zawiadomił stronę w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył termin załatwienia sprawy (do 31.07.2020r.). Zdaniem Sądu nie usprawiedliwia również zwłoki organu okoliczność, że dnia 28 lutego 2020 r., a więc przeszło 4 miesiące od przekazania mu sprawy, zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu cudzoziemca, stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu czynność tę organ mógł i powinien był dokonać wcześniej, w terminie właściwym do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto z akt wynika, że Wojewoda już 17 marca 2020 r. otrzymał od Placówki Straży Granicznej w P. odpowiedź zawierającą sprawozdanie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dotyczącego wnioskodawcy, a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.; dalej: u.COVID) tj. przed 31 marca 2020 r. W tym miejscu wskazać należy, że również stan zagrożenia epidemicznego lub epidemii, w którym uległy zawieszeniu administracyjne terminu procesowe nie uzasadniają należycie przedłużenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do 17 sierpnia 2020 r. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 15zzs u.COVID (wprowadzający m.in. zawieszenie terminów na czas stanu epidemicznego/epidemii) został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; dalej: zm.u.COVID), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W związku z powyższym Wojewoda powinien był podjąć działania w niniejszej sprawie od 24 maja 2020 r. Tymczasem pierwszą uzewnętrznioną w aktach sprawy czynnością po tej dacie było wezwanie z 8 lipca 2020 r. skierowane do strony o uzupełnienie wniosku o oryginał dokumentów potwierdzających wspólne zamieszkanie z żoną na terytorium Polski. Organ nie wykazał powodów niemożności wcześniejszego wezwania. W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to obiektywnie niezbędne. W związku z powyższym Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Przechodząc do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa należy wyjaśnić, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął w pierwszej kolejności pod uwagę fakt, że tuż po wniesieniu skargi Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego. Sąd miał na względzie i to, że wprawdzie okoliczności podnoszone przez organ, dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu, nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości postępowania – gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej – jednakże, zdaniem Sądu, można (a niekiedy wręcz należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania naruszała prawo w stopniu rażącym. Co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił i dał temu wyraz w pkt 3 sentencji wyroku. Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wypada zauważyć, że z przywołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17). W ocenie Sądu, argumentacja podniesiona w skardze nie uzasadnia przyznania żądanej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę także w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi ([...] zł)