VII SA/Wa 665/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. W. i K. W. ("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (obecnie Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, "Minister") z [...] lutego 2020 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej odmowy skreślenia z rejestru zabytków, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ("WKZ") decyzją z [...] lutego 2014 r., znak [...], wydaną na wniosek skarżących, wpisał do rejestru zabytków nieruchomych pod numerem [...] relikty kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym (obecnie nieczynnym) w miejscowości G., gm. Ś. Relikty kościoła i teren dawnego cmentarza przykościelnego podlegają ochronie konserwatorskiej w granicach nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...]. Integralną częścią tej decyzji jest załącznik graficzny, na którym odzwierciedlono granice obszaru podlegającemu ochronie prawnej. Uzasadniając powyższą decyzję WKZ wskazał, że kościół w G. został wzniesiony przypuszczalnie w połowie XIV w., w ciągu wieków przechodził kolejne fazy rozbudowy, które są dotychczas czytelne w zachowanych reliktach: faza I gotycka (2 poł. XIV w.), faza II renesansowa (1594 r.), faza III barokowa (1661 r.) oraz faza IV (XIX/XX w.). Parcela kościelna, na której zlokalizowano świątynię, od średniowiecza pełniła funkcję cmentarza. W 1954 r. kościół został rozebrany. Dotychczas zachowały się ławy fundamentowe, relikty ceglanego muru gotyckiego prezbiterium oraz konstrukcji szkieletowej, a także relikty krypt oraz hipokaustum. W latach 50-60. XX w. formalnie wyłączono z użytkowania cmentarz przykościelny, jednak na jego terenie nadal znajdują się historyczne pochówki. Powyższe ustalenia wynikają z prowadzonych w 2011 r. badań archeologicznych. Na podstawie ww. ustaleń WKZ stwierdził, że zachowane relikty kościoła, są materialnym świadkiem średniowiecznej architektury sakralnej (przebudowywanej na przestrzeni dalszych wieków). Teren dawnego cmentarza przykościelnego, zachowany w pierwotnych granicach założenia oraz z elementami sepulkralnymi (historycznymi pochówkami), zarówno w skali regionu jak i lokalnym jest ważnym elementem historii miejscowości, co wzbogaca jej walory krajobrazowe i w pełni zasługują na wpis do rejestru zabytków" Organ ponadto wskazał, że ww. relikty kościoła z dawnym cmentarzem posiadają wartości historyczne, architektoniczne, artystyczne i naukowe, spełniając przesłanki ustawowej definicji zabytku. Pismem z 10 września 2019 r. (data wpływu do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S.) skarżący wnieśli o wykreślenie z rejestru zabytków reliktów kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym w G. Stwierdzili, że w praktyce na terenie ich posesji brak jest jakichkolwiek widocznych ponad grunt fragmentów budowli i konstrukcji. Po badaniach archeologicznych w latach 2014-2015 nikt nie interesuje się tym terenem, który jest dewastowany przez okoliczną ludność (m.in. zwożone są tam śmieci). Ponadto po działalności archeologów pozostały głębokie, niebezpieczne wykopy. W ocenie skarżących zabytkowa nieruchomość nie przedstawia żadnej wartości historycznej, zatem jej ochrona prawna poprzez wpis do rejestru zabytków jest nadużyciem. Ponadto obecnie nie czerpią żadnej korzyści z tej nieruchomości, ponosząc jedynie ciężary finansowe. Zarzucili władzom Gminy Ś., że ukryły przed pierwszymi nabywcami charakterystykę nieruchomości, a następnie po nabyciu jej przez skarżących z przeznaczeniem na działalność gospodarczą, władze Gminy wycofały się z propozycji zamiany tego terenu na inny nadający się do normalnego użytkowania. WKZ pismem z 12 września 2019 r. przekazał wniosek wraz z dokumentami według właściwości Ministrowi. Opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2067 ze zm., "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), Minister odmówił skreślenia ww. obiektu z rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 8 października 2019 r. wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie. Opinię opracował Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w S. na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, materiałów archiwalnych z zasobów Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. oraz ustaleń dokonanych podczas oględzin terenu, przeprowadzonych 14 listopada 2019 r. W treści opinii stwierdzono: "Relikty kościoła w G. wraz z otaczającym je cmentarzem, pomimo zniszczenia samej budowli zachowały wartości architektoniczne, historyczne i naukowe. Świadczą o istnieniu kościoła w tej miejscowości co najmniej od XIV w. oraz narastającej przez stulecia liczbie pochówków tutejszych mieszkańców. Odsłonięcie fundamentów kościoła pozwoliło na udokumentowanie zastosowanych technik budowlanych. Czytelne nawsie, niegdyś z kościołem i cmentarzem jest miejscem szczególnie ważnym w krajobrazie [...] wsi, świadcząc o odległej średniowiecznej metryce miejscowości". W związku z powyższą konkluzją we wnioskach końcowych wskazano: 1. "stan zachowania autentycznej substancji zabytkowej, tj. warstwy kulturowej gruntu na terenie dawnego cmentarza przykościelnego wraz z fundamentami kościoła o średniowiecznej metryce i pochówkami mieszkańców wsi, w pełni uzasadniał wpisanie reliktów kościoła wraz z dawnym cmentarzem przykościelnym do rejestru zabytków; 2. od czasu wpisu do rejestru zabytków, stan zachowania zabytku nie zmienił się zasadniczo, tj. nie doszło do utraty wspomnianych wyżej wartości architektonicznych, historycznych i naukowych, wobec czego nie zachodzą przesłanki uzasadniające skreślenie go z rejestru zabytków". Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.o.z. skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Stosownie do w art. 13 ust. 6 tej ustawy, postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Skarżący są właścicielami objętych wnioskiem działek, co potwierdzają dane zawarte w księgach wieczystych prowadzonych dla nich przez Sąd Rejonowy w K. Z materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że na terenie parceli w miejscowości G., na której do lat 50. XX w. znajdował się kościół ewangelicki i cmentarz przykościelny, w latach 2004 oraz 2010 prowadzone były prace przygotowujące teren pod inwestycję, które przyczyniły się do zniszczenia części reliktów budynku oraz widocznych elementów zagospodarowania cmentarza. Do dewastacji ww. obiektu doszło przede wszystkim w trakcie niwelacji terenu pod inwestycję, którą przeprowadził obecny właściciel nieruchomości w 2010 r. (ukarany grzywną na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. z [...] grudnia 2011 r.). W związku z czynnościami z zakresu nadzoru konserwatorskiego, zainicjowanymi przez WKZ, w 2011 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa po przeprowadzeniu oględzin terenu stwierdził, że "doszło do częściowego, nieodwracalnego zniszczenia przedmiotowego zabytku tj. pozostałości kościoła i cmentarza", jednakże "w dalszym ciągu znajdują się nienaruszone fragmenty architektury kamiennej i murowanej – pozostałości po fundamentach kościoła oraz prawdopodobnie krypt. Najprawdopodobniej zachowała się również część grobów, a przynajmniej ich partie przydenne". Wobec ww. ustaleń WKZ zlecił badania archeologiczno-architektoniczne, w toku których odsłonięto i oczyszczono relikty fundamentów kościoła, wykonano badania sondażowe i wiertnicze oraz sporządzono dokumentację opisową, rysunkową i fotograficzną, w tym inwentaryzację i pomiary geodezyjne. Dalszych prac archeologicznych na dawnym cmentarzu przykościelnym nie podjęto, pozostawiając jednak teren nieuporządkowany, a pozostałe po badaniach wykopy niezabezpieczone. W 2013 r. właściciele terenu dawnego cmentarza zwrócili się do WKZ o wpis tego terenu do rejestru zabytków, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] lutego 2014 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych przedmiotowych "reliktów kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym". Wobec powyższych ustaleń Minister stwierdził, że omawiane pozostałości kościoła oraz cmentarza przykościelnego w G., zostały objęte ochroną prawną w stanie udokumentowanym w sprawozdaniach z badań architektoniczno-archeologicznych z 2011 r. Podczas oględzin zabytku, przeprowadzonych 14 listopada 2019 r. na potrzeby opracowania opinii specjalistycznej, stwierdzono, że granice dawnej działki kościelnej są obecnie nieczytelne, a teren pozostaje nieogrodzony i jest porośnięty wysoką trawą, chwastami oraz nielicznymi młodymi samosiewami. Pod roślinnością widoczne są jednak relikty budowli oraz niezabezpieczone wykopy archeologiczne. Czytelny jest zarys fundamentów kościoła. W świetle powyższego Minister stwierdził, że stan reliktów kościoła oraz terenu dawnego cmentarza przykościelnego nie uległ znaczącym zmianom od czasu ich odsłonięcia w wyniku badań archeologicznych. Nieruchomości gruntowe, na których zlokalizowany jest przedmiotowy zabytek, zachowały się jako teren wolny od zabudowy. Oznacza to, że wnioskowane do skreślenia z rejestru zabytków relikty kościoła i cmentarza istnieją, nadal posiadając przypisywane im wartości zabytkowe. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż zabytek ten jest wyjątkowo cenny jako świadek dziejów G. Jednocześnie posiada wysokie wartości naukowo-poznawcze, począwszy od samej jego lokalizacji (dawny obszar nawsia), poprzez kontekst (kościół w otoczeniu cmentarza), po historię architektury (zachował czytelne elementy pozwalające na datowanie jego poszczególnych faz przekształceń od epoki średniowiecza po pocz. XX w.) Obszar dawnego cmentarza przykościelnego, poza walorami zabytkowymi, jest również miejscem pamięci pokoleń tworzących historię wsi G. Wartość ww. reliktów należy rozpatrywać zatem nie tylko indywidualnie, lecz również w kontekście jego miejsca, w zmieniającym się na przestrzeni dziejów, układzie przestrzennym ww. miejscowości. W związku z powyższym Minister stwierdził, że od momentu wpisania do rejestru zabytków reliktów kościoła i dawnego cmentarza przykościelnego w G. nie uległy one zniszczeniu w stopniu powodującym trwałą utratę ich wartości zabytkowych. Wartości te nie zostały też podważone przez nowe ustalenia naukowe. W tej sytuacji w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek ustawowych, upoważniająca organ ochrony zabytków do skreślenia z rejestru zabytków omawianych reliktów kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym, nadal posiadających wartości architektoniczne, artystyczne, historyczne oraz naukowe, które były podstawą wydania decyzji WKZ z [...] lutego 2014 r. W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...] lutego 2020 r. skarżący wnieśli o uwzględnienie ich wniosku i skreślenie z rejestru zabytków nieruchomych reliktów kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym w G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że nie mieli świadomości, że teren ten był w przeszłości niemieckim cmentarzem przykościelnym, gdyż urząd gminy zataił przed nimi ten fakt. Na dzień kupna sąsiednie działki były już zakupione przez inne osoby i pobudowano tam domy, choć był to teren tego samego cmentarza. Przedmiotowy teren był zakwalifikowany do sprzedaży jako działka pod zabudowę mieszkalną bądź pod działalność gospodarczą. W ocenie skarżących działanie organów decyzyjnych w tej sprawie godzi w zasady współżycia społecznego, narusza ich prawa jako właścicieli i jest źródłem istotnych strat finansowych. Ponadto zdaniem skarżących prace archeologiczne prowadzone na terenie ich działek były dokonywane nieprofesjonalnie i pozostawiły po sobie sobie niezabezpieczone wykopy i zwały ziemi, które po zakończeniu prac uległy zasypaniu, zawaleniu i ponownemu zaśmieceniu przez okolicznych mieszkańców. Teren ponownie zarósł krzewami i chwastami. Skarżący powołali się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [...] przeciwko [...], nr sprawy [...], wyrok z [...] listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 zm.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra z [...] lutego 2020 r., znak [...] o odmowie skreślenia z rejestru zabytków nieruchomych reliktów kościoła z dawnym cmentarzem przykościelnym (działki nr ew. [...],[...],[...] i [...]) w miejscowości G., gm. Ś., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Zatem aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki: zniszczenie zabytku i utrata wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Jednocześnie znaczne zniszczenie zabytku nie prowadzi do niejako automatycznego skreślenia go z rejestru. Musi to bowiem być takie zniszczenie, z którym wiąże się utrata wartości prawnie chronionych przez dany zabytek (jego część). O zniszczeniu nie przesądza sama przez się konieczność znacznego odtworzenia zabytku, bowiem gdyby przyjąć takie zapatrywanie, wszelkie akty wandalizmu, zaniechań właścicielskich, byłyby gratyfikowane właśnie skreślaniem z rejestru. Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1257/19). Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.o.z. przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. W wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 182/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten (...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia. Z powyższego wynika, że obiekt znajdujący się w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. W przedmiotowej sprawie z aktualnej opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w S., której fragmenty zacytowano powyżej, jednoznacznie wynika, że wpisanie przedmiotowego terenu do rejestru zabytków było uzasadnione, a od czasu wpisu do rejestru zabytków stan zachowania zabytku nie zmienił się zasadniczo, tj. nie doszło do utraty posiadanych przez niego wartości architektonicznych, historycznych i naukowych. Wskazywane przez skarżących zasypanie częściowe wykopów archeologicznych, jak też zaśmiecenie terenu nie wskazuje na zniszczenie omawianego zabytku, albowiem do przywrócenia stanu z daty wpisania do rejestru zabytków wystarczające będą prace porządkujące omawiany teren. W świetle powyższych ustaleń Minister nie mógł wydać decyzji odmiennej od tej, która zapadła, albowiem nie ziściły się przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 u.o.z. Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza, że zaprezentowana w niej argumentacja pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, albowiem odnosi się głównie do działań bądź zaniechań organów gminy. Na marginesie wskazać należy, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, na który powołali się skarżący, po pierwsze dotyczyć roszczeń cywilnoprawnych, a po drugie dotyczy sytuacji, gdy działka została nabyta bezpośrednio od gminy. W niniejszej sprawie zaś skarżący nabyli działkę od osoby prywatnej, która z kolei działkę nabyła od gminy. Pomijając możliwości, jakie daje prawo cywilne w razie wykrycia wad rzeczy nabytej wskazać należy, że gmina – czy ogólniej rzecz ujmując, jednostki państwowe lub samorządowe – nie powinny wyzbywać się działek, co do których wiadomo im, że mogą zawierać obiekty potencjalnie zabytkowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.