II SA/Gl 581/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Zarząd Województwa Śląskiego reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: "organ I instancji"), odmówił M. W. (dalej: "skarżący") wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na teren działki nr 1 w miejscowości N., ze względu na posiadanie przez tą działkę zjazdu z drogi gminnej ulicą [...]. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem błędnie oparto się na analizach i wnioskach dotyczących działki nr 2, która jest zlokalizowana między ul. [...] a ul. [...], podczas gdy jego własnością jest działka nr 1. Jest ona bardzo wąska i ma ok. 12 m szerokości, dlatego brak jest możliwości wykonania sprzętem rolniczym manewru nawracania. W północnej stronie działki od ul. [...] jest zabudowa mieszkaniowa oraz budynek obory, oznaczony nr [...], a od strony południowej jest stodoła oznaczona na mapie nr [...]. Dojazd do obory odbywa się przez budynek stodoły, w której są szerokie wrota umożliwiające przejazd. Przejazd od ul. [...] obok budynku mieszkalnego wynosi 3 m i możliwy jest jedynie samochodem osobowym, a nie sprzętem rolniczym. Ulica [...] jest wąską drogą gminną o szerokości 5 m z miękkim poboczem i chodnikiem. Zatem, aby wjechać na plac traktorem ze sprzętem rolniczym typu rozrzutnik lub przyczepa, skarżący zmuszony jest wykonać szereg skomplikowanych manewrów, w tym cofania do tyłu. Blokuje to na długi czas drogę dojazdową do pobliskiej szkoły i przedszkola, stwarzając tym samym zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, w tym pieszych. Skarżący zauważył, że z drogi wojewódzkiej istnieją zjazdy do sąsiednich działek o nr 5 i 6 oraz działek nr 7 i 6 po przeciwnej stronie drogi. Nadto, do tej pory nie doszło w proponowanym przez skarżącego miejscu do wypadku komunikacyjnego, co przemawia za słusznością jego wniosku o utworzenie nowego zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (organ II instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: "ustawa o drogach publicznych"), art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z pkt 3 tego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony i określa w nim miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Są to decyzje uznaniowe i zarządca drogi może ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Orzekając we wskazanym przedmiocie, organ winien w szczególności kierować się przepisami technicznymi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie") oraz przepisami prawa miejscowego. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym odmowa zgody na lokalizację zjazdu, była uzasadniona istniejącym już zjazdem do działki skarżącego z drogi gminnej ul. [...], a nie tak jak domaga się skarżący z drogi wojewódzkiej. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dojazd może być realizowany przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne w tym dojazdy i dojścia do nieruchomości, zlokalizowane poza jej pasem drogowym. W sytuacji, gdy dojazd jest zapewniony, mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, za wykluczoną należy uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi. Dodatkowo, w rozpatrywanej sprawie ukształtowanie terenu powoduje, że na odcinku, gdzie jest projektowany zjazd znajduje się spadek podłużny, a samo pochylenie niwelety przekracza 4%, co wyłącza możliwość lokalizacji w tym miejscu zjazdu, w oparciu o § 113 ust. 7 pkt 13 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego w stosunku do działki wskazanej we wniosku, a nie do działki sąsiedniej. Zwrócił uwagę, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje okoliczność, iż inne działki w sąsiedztwie posiadają zjazdy na drogę wojewódzką nr [...], bowiem organy związane są przedmiotem rozpoznania, a co za tym idzie, nie mogą odnosić się do sytuacji na innych działkach, nieobjętych wnioskiem skarżącego. W skardze z dnia 14 marca 2020 r. skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, iż wydając decyzję organ I instancji opierał się na analizach i wnioskach dotyczących działki nr 2, która nie jest jego własnością. Wskazał, iż z wjazdu na posesję z drogi wojewódzkiej korzysta się w jego rodzinie od trzech pokoleń. Zauważył, iż działki sąsiednie posiadają takie zjazdy, nadto w proponowanym miejscu zjazdu jest dobra widoczność, albowiem jest to teren zabudowany, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. W załączeniu przedłożył fotografie, na których uwidoczniono wnioskowany przez skarżącego zjazd z drogi wojewódzkiej na jego działkę nr 1. W odpowiedzi na skargę organ II instancji domagał się jej oddalenia, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Nadto, nie ocenia rozstrzygnięcia pod względem jego słuszności bądź też celowości, oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Definicję legalną zjazdu zawiera art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, wedle którego stanowi on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie przez zjazd, w rozumieniu rozporządzenia określa się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (por. § 3 pkt 12 rozporządzenia). Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu, zatem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania takiego zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne dla drogi klasy G, a więc dla drogi objętej wnioskiem o lokalizację spornego zjazdu określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten, w przywołanym brzmieniu wszedł w życie z dniem 13 września 2019 r., na podstawie § 1 pkt 7 lit. a) rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019r. poz. 1643). Nie ulega wątpliwości, że jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia, w myśl którego zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz wymagań ruchu pieszych. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2), na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4% (pkt 3); nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie (pkt 4), na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5) Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, wedle którego podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu lub wjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym wiąże się konieczność oceny możliwości wyłączenia bezpośredniego ruchu samochodowego oraz ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Mając na względzie treść przepisu § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia należało uznać za słuszną decyzję organów co do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację wjazdu, wyjazdu z drogi, który jest usytuowany na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%. Z tego powodu złożony przez skarżącego wniosek nie spełnia wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać wjazdy i wyjazdy z drogi publicznej, gdyż stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wynika z treści powołanego już wcześniej art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w przywołanym rozporządzeniu. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu i ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 2 maja 2011 r. I OSK 1068/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I OSK 1243/09, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. I OSK 1148/06, wyrok z 18 kwietnia 2019 r. I OSK 1747/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r. I OSK 355/19; wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym z niej korzystaniu (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. OSK 986/04, wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. I OSK 276/11, wyrok NSA z 12 maja 2011 r. I OSK 1068/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I OSK 1243/09, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. I OSK 1148/06, CBOS). Tak więc, nie można wydać decyzji o lokalizacji wjazdu, wyjazdu czy zjazdu z drogi publicznej, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skoro, przepis § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia wprost wyklucza możliwość usytuowania wyjazdu i wjazdu na drogę w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, za jakie uznaje się odcinek drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, to oczywistym jest, iż organ nie mógł wyrazić zgody na lokalizację zjazdu we wnioskowanym miejscu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06; z dnia 9 października 2014r. sygn. akt I OSK 426/13, CBOS). Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów indywidualnych - warunków określonych między innymi w § 79 i § 113 rozporządzenia. W tym miejscu trzeba zauważyć, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może istotnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy, w tym wspomniane już wcześniej rozporządzenie. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tą drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r. II SA 1686/97; z dnia 15 lipca 1998 r. II SA 705/98; z dnia 13 lutego 2001 r. II SA 770/00; z dnia 23 grudnia 2004 r. OSK 986/04; z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1148/06; z dnia 20 grudnia 2010 r. II OSK 1783/09; z dnia 21 grudnia 2010 r. I OSK 319/10, CBOS). Korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie jest wyłączone, gdy ma ona dostęp do innej drogi publicznej niższej klasy, choćby pośrednio w drodze ustanowionej służebności drogowej, czy poprzez prywatną drogę wewnętrzną. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Nie można też mówić o zaistnieniu w niniejszej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro ma on zapewniony inny dojazd do nieruchomości. Ewentualne niedogodności jakie wynikają z racji małej szerokości działki, oraz wiążąca się z tym konieczność wykonywania licznych manewrów, poruszając się ciągnikiem rolniczym oraz innymi maszynami rolniczymi, same w sobie nie powodują, iż dojazd ten jest niemożliwy. Nadto sam fakt, że inne działki położone w okolicy mają zjazdy do drogi wojewódzkiej, nie oznacza, że naruszono w niniejszej sprawę zasadę równości. W postępowaniu administracyjnym nie analizuje się spraw z przeszłości, szczególnie że te mogły mieć inny charakter niż sprawa skarżącego. Gdyby zgodzić się z zarzutami skargi, to oznaczałoby, że po wydaniu choćby jednej decyzji pozytywnej, organ byłby obowiązany niejako z automatu do uwzględniania innych wniosków o ustanowienie nowego zjazdu z drogi lub wjazdu i wyjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1694/17, CBOS). Należy się zgodzić z organem II instancji, że zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a., przyznając prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skarżącego. Takie działanie jest w pełni uzasadnione koniecznością ochrony bezpieczeństwa uczestników drogi wojewódzkiej oznaczonej symbolem G. Ponadto, nie mają w sprawie znaczenia warunki przejazdu przez ulicę [...] i nie stanowią one wyjątkowych okoliczności, które mogłyby skutkować udzieleniem zezwolenia na wnioskowaną przez skarżącego nową lokalizację zjazdu. Nie jest to też przeszkoda uniemożliwiająca całkowite korzystanie z przejazdu. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że podejmując zaskarżoną decyzję organ II instancji działał na podstawie prawa, nie naruszając zakreślonych ustawowo granic uznania. Skoro, zarzuty zawarte w skardze i okoliczności brane pod rozwagę z urzędu nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.