II SA/Go 761/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent Miasta - powołując się na art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1a, ust. 1a, ust. 5 pkt 1 lit. a., art. 20 ust. 3 ustawy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – określanej dalej jako u.ś.r.) - wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił przyznania M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad synem – K.K.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż M.K. wniosła o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad wyżej wymienionym synem w wysokości 635,59 zł będącego różnicą pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej emerytury. Przystępując do oceny zasadności powyższego wniosku Prezydent Miasta w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., a następnie wskazał, że z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji emerytury M.K. wynika, że wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury, która od [...] marca 2020 r. wynosi 1.424,32 zł, w tym 229,91 zł zasiłku pielęgnacyjnego. Organ powołując się na przywołany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytur, wskazał, że zaistnienie powyższej negatywnej przesłanki następuje z chwilą, gdy dana osoba legitymuje się ważną i ostateczną decyzją administracyjną przyznającą takie świadczenie. Takie jednoznaczne rozwiązanie prawne – w ocenie organu - jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Ustawodawca przyjął taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata. Dalej organ podał, że cechą wspólną osób, które w oparciu o u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, osoba zaś posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji, jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Od powyższej decyzji M.K. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej: 1. zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych, 2. niezastosowanie art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, 3. niezastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, 4. nieuwzględnienie zmian w orzecznictwie i postępowanie wbrew własnej argumentacji. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wydało w dniu [...] października 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, przywołując w tym zakresie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] o waloryzacji emerytury wnioskodawczyni, wynoszącej po waloryzacji od dnia [...] marca 2020 r. 1.407,04 zł miesięcznie. Oznacza to - zdaniem organu odwoławczego – że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Ponadto w myśl art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Zdaniem Kolegium jednoznaczne brzmienie zacytowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że uprawniona jest do omawianego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Kolegium podniosło również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., wydanym w sprawie SK 2/17, orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, iż jednocześnie dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał jednak, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Dalej Kolegium podkreśliło, że w powyższym wyroku Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w zakresie braku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, lecz stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie braku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Na koniec organ odwoławczy podał, że odwołująca złożyła wszystkie niezbędne do rozpatrzenia sprawy dokumenty, dlatego brak było podstaw prawnych do żądania dodatkowych dokumentów w trybie art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. bądź w trybie art. 79a k.p.a. Podkreślił również, że w aktualnych orzeczeniach NSA przeważa pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zdaniem Kolegium zawieszenie wypłaty emerytury nie spowoduje jednoczesnej utraty tego prawa przez odwołującą i tym samym nie zostanie spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, w której zarzuciła jej "niewiarygodność i niezgodność z aktualnym orzecznictwem". Ponadto wskazała, że Kolegium wydało w dniu [...] marca 2020 r. decyzję nr [...], przyznającą w takiej samej sytuacji, świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a otrzymywaną przez wnioskodawczynię emeryturą i jest ono wypłacane. W związku z tym skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a otrzymywaną przeze nią emeryturą; ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy, w tym przez nakazanie organom przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a otrzymywaną emeryturą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia ze uwagi na to, iż ma ona ustalone prawo do emerytury. Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym sprawy spór stron sprowadza się, ujmując to w pewnym uproszczeniu do tego, czy istnieją szczególne przyczyny przemawiające za "przełamaniem" językowego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W powyższej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, występuje różnica poglądów sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe, w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na bezpośrednim stosowaniu zasad konstytucyjnych. W odniesieniu do tych stanowisk Sąd w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym i przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto w innych wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19 i z 6 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1123/19, WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r., II SA/Gl 1234/19 i 27 września 2019 r., II SA/Gl 1035/19, 24 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1101/19, WSA w Gdańsku z 24 grudnia 2019 r., III SA/Gd 472/19, WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 128/20). Odnosząc się do argumentów podawanych w stanowiskach przeciwnych wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń (por. A. Nowacka, A. Ścibło, Uwarunkowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PWSZ w Płocku. Tom 25/2017, ss. 189–201). Istotnym elementem tego systemu jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). Z wypowiedzi dotyczących kierunków i celów ostatniej reformy systemu emerytalnego wynika, że elementem, na który zwracano szczególną uwagę były otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz związki między świadczeniem emerytalnym a pracą w kontekście ograniczenia łączenia pracy zarobkowej i pobierania emerytury (por. Gertruda Uścińska, Przegląd emerytalny 2016 – bezpieczeństwo dzięki odpowiedzialności. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w: O racjonalną politykę rodzinną, red. M. Bednarski, Z. Czepulis-Rutkowska, D. Głogosz, Warszawa 2017, s. 208-209). W założeniach tej reformy nie ma jednak wzmianki o tym, że poziom indywidualnych rent i emerytur może być niższy, niż świadczenia o charakterze zabezpieczającym i pomocniczym, które stanowią ekwiwalent za "wymuszoną" obiektywną sytuacją rezygnację z pracy. W sytuacji, gdy okres co najmniej 22 lat pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Jak podkreśla się bowiem w doktrynie i orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego szczególna ochrona tego prawa pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (wyrok TK z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214). Mając na uwadze te okoliczności, zdaniem niniejszego składu orzekającego, niemające oparcia konstytucyjnego oraz niesprawiedliwe z punktu widzenia zasad zabezpieczenia społecznego jest zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających emeryturę w taki sposób, że nie mogą one skorzystać, podobnie jak osoby pracujące z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pobierana przez nie emerytura jest niższa od wysokości tego świadczenia (przy spełnieniu oczywiście innych warunków wymaganych art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Dlatego kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd w oparciu o wymienione wyżej zasady konstytucyjne dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W przyjętej przez Sąd koncepcji zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, jeśli jest ona oczywiście niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w odrębnym trybie. W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest bowiem o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym, ponadto postępowanie musiałoby toczyć się "dwutorowo", co może ograniczać prawa strony. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostały wydane w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).