I GSK 342/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 745/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 745/16 oddalił skargę (...) w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia (...) nr Rep. (...) w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktyczny i prawnym: Decyzją z dnia (...) organ I instancji określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi przez organ prowadzący szkoły (....) za rok 2012 i za rok 2013 wraz z odsetkami. Podlegająca zwrotowi dotacja za 2012 r. określona została na kwotę 370.179,57 zł, a za 2013 r. – 263.952,86 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli kompleksowej w szkołach prowadzonych w (...) przez spółkę ustalono nieprawidłowe wydatkowanie przyznanej dotacji oświatowej w latach 2012 - 2013. Organ wskazał odrębnie dla każdego kierunku kształcenia prowadzonego przez spółkę kwoty nieprawidłowo wydatkowanych środków z dotacji przekazanych w ww. latach. Ponadto wskazał odrębnie dla każdej szkoły i każdego roku: wysokość przekazanej dotacji na rachunek szkoły, główne źródła wydatkowania dotacji (tj.: wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pozostałe wydatki), określił wysokość dotacji wydatkowanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Do uzasadnienia decyzji włączono tabelaryczne zestawienie wydatków poczynionych przez poszczególne szkoły (...) w (....) i uznanych przez organ za wydatki niezgodne z przeznaczeniem dotacji. W stosunku do każdej szkoły organ określił wysokość przekazanej na konto tej szkoły dotacji oraz wskazał na wielkość i rodzaj wydatków uznanych za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji oświatowej. Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania (...) w (...) (dalej jako: "spółka", "strona", "skarżąca") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Elbląga z dnia (...) w sprawie określenia wysokości dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało, że organ I instancji powinien wyjaśnić: - czy wobec zaległości w przekazywaniu poszczególnym szkołom dotacji w latach 2009 - 2011, środki przekazywane następnie w 2012 r. i 2013 r. były bieżącą dotacją ustaloną w budżecie na dany rok, a jeśli tak - to w jakim trybie następowała zapłata zaległości za poszczególne lata, które nie zostały uregulowane do końca tych okresów. Organ powinien zwrócić uwagę, czy dany wydatek bieżący został dokonany w okresie, na który udzielona była dotacja, co oznacza, że nie powinien być zaliczką na poczet płatności następnego roku ani uregulowaniem ubiegłorocznych zobowiązań. Wyjaśnienia te są niezbędne wobec wykazanych zaległości w zapłacie środków z dotacji. - z jakich środków poszczególne szkoły realizowały zakup towarów i usług w tych miesiącach roku budżetowego, w których nie otrzymywały dotacji w ogóle, bądź otrzymywały w mniejszej niż należna wysokości. Powyższe wyjaśnienia mają istotne znaczenie także ze względu na orzeczony przez organ obowiązek zapłacenia odsetek od dotacji wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem liczonych jak od zaległości podatkowych - od dnia przekazania dotacji z budżetu miasta. Załączone do decyzji zestawienie wydatków dokonanych niezgodnie z przeznaczeniem dotacji zawiera obliczenie odsetek za poszczególne miesiące, w oderwaniu od stwierdzonego faktu nieprzekazania w danym miesiącu dotacji w ogóle lub jej przekazania w kwocie niższej niż należna. Ponadto w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymagało też: - sposób w jaki dana szkoła zapotrzebowała dotację na miesiące następujące po miesiącach, w których dotacji nie przekazano (lub przekazano w niższej wysokości), ze wskazaniem czy zapotrzebowanie to dotyczyło dotacji bieżącej uwarunkowanej tylko liczbą uczniów na dzień 5-tego każdego miesiąca, czy też wskazywało na zaległości, - z jakich środków poszczególne szkoły pokrywały wydatki uznane następnie za niezgodne z przeznaczeniem, w przypadku gdy część dotacji nie została w ogóle zapłacona w danym roku oraz wskazanie w jakiej proporcji wydatki uznane za niezgodne z przeznaczeniem pozostawały do kwoty nieprzekazanej dotacji, - czy w roku 2013 uregulowano, a jeżeli tak - to w jakim stopniu, zaległe wobec szkół zaległości wynikające z nieprzekazanych im kwot dotacji w 2012 r. oraz w jakim czasie uregulowana została zaległa należność z dotacji z roku 2013. Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał żądanie dotyczące umorzenia postępowania. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia (...) r. umorzyło wcześniejsze postępowanie dotyczące obowiązku zwrotu dotacji, gdyż decyzja organu I instancji skierowania została do osoby fizycznej (tj. Prezesa spółki), a więc osoby niebędącej stroną postępowania. W związku z powyższym postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe ze względu na brak podmiotu tego postępowania. Nie oznacza to jednak, że w związku z umorzeniem postępowania przestał istnieć przedmiot sprawy w przypadku ustalenia podmiotu mającego w tej sprawie interes prawny. W niniejszej sprawie, postępowanie było prowadzone wobec spółki jako organizatora szkół (...) oraz beneficjenta dotacji i dotyczyło zwrotu tej dotacji, miało zatem przedmiot określony w przepisach art. 252 ustawy o finansach publicznych oraz stronę postępowania (podmiot). Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga podlegała oddaleniu. Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazywała, że pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z dnia (...)., a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Decyzja została skierowana do osoby fizycznej jaką był Prezes spółki, a nie do osoby prawnej tj. do skarżącej spółki. W decyzji z dnia (...) organ odwoławczy nie orzekł co do meritum sprawy lecz wydał decyzję tzw. kasacyjną typową, która stanowiła tylko formalne zakończenie postępowania i nie rozstrzygnęła sprawy w sposób ostateczny. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że faktycznie organ podatkowy pierwszej instancji nie dokonał, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Braki oraz błędy tego postępowania wymagały uzupełnienia w znacznej części i stanowiły przesłankę skutkującą uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd I instancji wskazał, że przyczyną wydania w rozpatrywanej sprawie orzeczenia kasatoryjnego był szereg uchybień w zakresie postępowania dowodowego, wyczerpująco omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wystąpiły istotne rozbieżności pomiędzy stanowiskiem przedstawionym przez organ, a materiałem dowodowym przedłożonym przez spółkę w postępowaniu odwoławczym, tj. materiałem w postaci szczegółowego rozliczenia kwot i terminów przekazywania dotacji, potwierdzonym co do zasady także przez organ w załączniku do pisma z dnia (...). W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że zasadnie organ I instancji został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Od przedmiotowego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca, w ramach tej podstawy, zarzuca naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Bezsporne w sprawie jest, że decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu uchyliło w całości decyzje działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląga, Skarbnika Miasta z dnia (...) znak:(...), której adresatem był (...) Prezes (...) w (...) w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami i umorzyło w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. Natomiast Prezydenta Miasta Elbląga decyzją z dnia (...), skierowaną do (...) w (...), określił wysokość dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, decyzją z dnia (...) nr Rep. (...) uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Trzecia przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem decyzja Prezydenta Miasta Elbląga z dnia (...) r. znak: (...) skierowana była do (...) Prezesa (...) w (...). Skierowanie decyzji imiennie do prezesa osoby prawnej - Spółki z o.o.(...)- a nie do tej osoby, było powodem wydania przez SKO decyzji z dnia (....), którą uchyliło w całości wskazaną decyzję i umorzył postępowanie w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. Natomiast adresatem decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z dnia (...) była spółka, zatem stwierdzić należy, że adresaci tych decyzji nie są tożsami. Sam fakt, że obie decyzje dotyczą nieprawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji oświatowej w latach 2012 – 2013 dla szkół prowadzonych w (...) przez spółkę nie powoduje, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a to z uwagi na wskazaną wyżej odrębność. Oceny tej nie zmienia fakt, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z dnia (...), oprócz (...) Prezesa (...) w (...) złożyła także spółka. Ponadto wspomnieć należy, że na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważać skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (rei iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, która ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15, z dnia 18 czerwca 2019 r., I OSK 1528/18 oraz z dnia 16 października 2019 r. II OSK 2906/17 CBOSA.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, nie można uznać, że decyzja SKO z dnia (...) r. stworzyła stan res iudicata, a w związku z tym stanowisko skarżącej co do braku podstaw do wydania decyzji w stosunku do Spółki, w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Z tych wszystkich przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji.