VII SA/Wa 373/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał E. i A. S. wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego, autorstwa technika budowlanego J.N. nr upr. [...], polegających na zamurowaniu otworów okiennych w południowej elewacji budynku położonego na dz. ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...], obr. [...], gm. [...]. Ponadto nakazał wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu rynny i rur spustowych od strony południowej, odprowadzających wody opadowe na teren własnej nieruchomości. Organ na wykonanie powyższych prac wyznaczył termin dwumiesięczny od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z pismem E. i A. S. o przeprowadzenie postępowania naprawczego w sprawie wybudowanych budynków mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadzono kontrolę. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowano na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., znak: L. dz. [...]. Inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dokonując zmiany lokalizacji budynku gospodarczego. Ponadto stwierdzono brak dziennika budowy. Na podstawie oświadczeń M. R. oraz S. R. organ ustalił, że powyższy budynek gospodarczy wybudowany został w całości przed [...] stycznia 1995 r., dlatego organ zastosował przepisy art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., E. i A. S. przedłożyli wymaganą ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego wraz z inwentaryzacją wykonanych robót, a następnie z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskali decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] i [...]obr. [...], gm. [...]. Organ powiatowy wskazał, że zgodnie z warunkami zabudowy określonymi w ww. decyzji, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki [...] budynku gospodarczego zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sporządzona ekspertyza stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budynku gospodarczo-garażowego opracowana przez technika budowlanego J. N.wykazała, że stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego jest dobry, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek gospodarczo-garażowy został wybudowany w całości, nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w decyzji o warunkach zabudowy. W ekspertyzie wskazano na konieczność zamurowania otworów okiennych w elewacji południowej budynku gospodarczo-garażowego. Organ stwierdził, że w tej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 i art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz popędzające ją postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro inwestorzy dysponowali decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. na budowę przedmiotowego budynku, ale obiekt został wybudowany z odstępstwem od powyższej decyzji w postaci zmiany jego lokalizacji, to organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji wyjaśnił, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 oraz z art. 107 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., jest jej stosowanie jako ustawy nowej. Wyjątek od powyższej reguły wynika z art. 103 ust. 2. Jednak wyjątek ten dotyczy tylko stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1.01.1995 r. lub w stosunku do których przed 1.01.1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz do tego dnia go nie zakończono - wówczas należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosła E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezbadanie przez organ II instancji wszelkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że nie miała miejsce samowola budowlana, a w konsekwencji zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania, czyli ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zamiast ustawy Prawa budowlanego z 1974 r.; - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia; - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo że zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu, tj. budowa budynku gospodarczego została ukończona przed [...] stycznia 1995 r. i na skutek zmiany lokalizacji budynku gospodarczego dopuszczono się szeroko rozumianej samowoli budowlanej; - art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez dokonanie przez organ II instancji błędnej wykładni pojęcia "samowola budowlana" ograniczającej się do realizacji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy pod tym pojęciem należy rozumieć także budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, brak dziennika budowy, skutkiem czego błędne było przyjęcie, że budynek gospodarczy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej i nie można zastosować art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.; - art. 40 Prawa budowlanego 1974 r., poprzez jego błędne niezastosowanie, jako konsekwencja błędnego przyjęcia, iż zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest to, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że budynek gospodarczy powstał przed [...] stycznia 1995 r., a więc datą graniczną dla obowiązywania ustawy z dnia 24 października z 1974 r. Prawo budowlane i początkiem obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bezspornym było, że inwestorzy legitymują się pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, wydanym [...] grudnia 1987 r., a także - co ustalono podczas oględzin, iż wybudowany został w innej niż w pozwoleniu, lokalizacji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że twierdzenie skarżącej o powstaniu budynku w warunkach samowoli budowlanej, jest niezasadne. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia gdy obiekt powstaje bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy. Zaś w niniejszej sprawie, jak to wskazane zostało powyżej, skarżący uzyskali pozwolenie na budowę i na jego podstawie wykonali obiekt. Już sam ten fakt wyklucza możliwość uznania, iż budynek jest samowolą budowlaną. Natomiast ustalenie, że obiekt powstał z naruszeniem warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę powoduje, że doszło do odstępstw od pozwolenia na budowę, a rzeczą organu było ustalenie jakie mają charakter (istotne, czy nieistotne). Biorąc pod uwagę ustalenia organu I instancji, wadliwie uznał on, iż w sprawie stosownie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103. Oznacza to, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wyjątek od tej zasady został wskazany w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 ( nowej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Omawiany wyjątek ma zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz do tego dnia nie zakończono. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę, to nie zachodziła samowola budowlana, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosownie do art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast wykonanie obiektu z odstępstwami od pozwolenia na budowę jest sytuacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach). Dlatego słuszne było stwierdzenie organu odwoławczego, że ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazują, że w sprawie zastosowanie będzie miała procedura przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotycząca podstawy prawnej wydania decyzji organu I instancji, uprawniała organ drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do wywodów i zarzutów skargi należy wskazać, że pozostają one w sprzeczności z brzemieniem przepisu art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. AMS