II SA/Kr 859/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 maja 2022 r. znak WS-VI.7536.1.2020.MK w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. S. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 25 maja 2022 r. znak WS-VI.7536.1.1.2020.MK orzeczono o uchyleniu w części decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2019 r. znak GS-14.6821.73.2019.PM nakazującej udostępnienie przez J. S. nieruchomości oznaczonej nr ewid [...] obr. [...]. ewid. K. w K. przy ul. [...] na rzecz T. S.S. z siedzibą w K. w celu usunięcia awarii transformatora zabudowanego w stacji nr [...] zlokalizowanej na w/w nieruchomości i zapewnienia dojazdu do w/w nieruchomości. W pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Decyzja organu I instancji została uchylona w części, w jakiej określała termin udostępnienia nieruchomości. W tym zakresie organ II instancji orzekł, że udostępnienie ww. nieruchomości na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. powinno nastąpić w okresie do 6 miesięcy licząc od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych, a także czynności związanych z usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli wskazane wyżej osoby nie wyrażają zgody na dokonanie takich czynności. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Stosownie do treści art. 124b ust. 2 u.g.n., decyzję o opisanej wyżej treści organ administracji publicznej wydaje z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności, o których mowa wyżej, natomiast zgodnie z art. 124b ust. 3 cytowanej ustawy, obowiązek taki może zostać nałożony na okres nieprzekraczający 6 miesięcy. W przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła spółka T. S.A. z siedzibą w K., działająca przez swój Oddział w K., będąca właścicielem przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi m.in. transformator elektroenergetyczny, który ma podlegać wymianie z uwagi na awarię, jakiej uległ, co ustalono w trakcie rozprawy połączonej z oględzinami nieruchomości i co potwierdza notatka służbowa pracowników wnioskującej spółki z 24 września 2019 r., którzy dokonali oględzin urządzenia. Z dołączonej do wniosku korespondencji wynika, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na przeprowadzenie prac, co potwierdza także stanowisko Pana J. S. przedstawione w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że pierwsza z przesłanek do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości (bak zgody właściciela) została w przedmiotowej sprawie spełniona. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), poprzez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jednocześnie należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "konserwacja" czy też "bieżąca konserwacja". Niemniej, jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2006 r., sygn. 11 OSK 704/05 (dostępny w CBOSA): "W przepisie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczające od "bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak w przepisach definicji pojęcia "bieżącej konserwacji" powoduje, iż często stanowi problem rozróżnienie czynności wykonywanych w ramach konserwacji od czynności wykonywanych w związku z prowadzonym remontem. Niewątpliwym jest, iż pojęcia te różnią się zakresem realizowanych prac. Przez pojęcie "bieżącej konserwacji" o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych bądź też prac remontowych jest kwestią ocenną wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia." Mając na uwadze treść wniosku inwestora należy stwierdzić, że planowane przez spółkę prace, polegające na wymianie transformatora na nowy o takich samych parametrach, co do zasady mieszczą się w zakresie wyznaczonym w art. 124b ust. 1 u.g.n. Kwestią sporną pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie jest kwestia parametrów technicznych istniejącego transformatora oraz nowego - planowanego do zainstalowania. Podkreślono, iż zasadniczy parametr, który ma w omawianej sytuacji znaczenie, to moc transformatora, wyrażana w jednostkach kVA (kilowoltamper). Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela inwestora, wyłączony transformator, który ma podlegać wymianie, posiada moc 400 kVA i taką samą moc ma posiadać urządzenie planowane do zainstalowania. Powyższe potwierdza notatkę służbową podpisaną przez uprawnionego pracownika spółki, starszego mistrza J. Z., dotycząca parametrów uszkodzonego transformatora SN/nN zabudowanego w stacji nr [...]. Z kolei zdaniem Pana J. S. istniejące urządzenie posiada moc 160 kVA, co potwierdzać ma załączona przez odwołującego się dokumentacja - opinie sporządzone przez biegłego sądowego w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez poprzednika prawnego spółki. W toku postępowania odwoławczego do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo Pana J. S., stanowiące zawiadomienie o dokonaniu przez Zakład Energetyczny w K. samowoli budowlanej na ww. nieruchomości, polegającej na przebudowie wolnostojącej stacji transformatorowej bez wymaganego zgłoszenia, a także z pominięciem zgody właścicieli. W zawiadomieniu wskazano, że samowola polegała na przebudowie stacji trafo poprzez zainstalowanie transformatora o zwiększonej mocy - 400 kVA w miejsce urządzenia o mocy 160 kVA. Z powyższego wynika, że sam odwołujący się potwierdził parametry techniczne istniejącego urządzenia, które podlegać będzie wymianie, tożsame w zakresie relewantnym dla sprawy z parametrami urządzenia planowanego do zainstalowania. Zdaniem organu odwoławczego należy zatem przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124b u.g.n., uzależniające zobowiązanie przez starostę, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych. Na powyższą decyzję skargę złożył J. S.. Skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja w swej treści nie uwzględniła całości stanu faktyczno-prawnego, który powinien być podstawą jej wydania, to jest samowolę budowlaną wykazanego podczas prowadzonego postępowania przez organ Wojewody. Chodzi o samowolną wyminę przez T. transformatora 160 KWA na transformator 400 KWA. T. nie posiada i nie przedstawił dokumentacji technicznej transformatora 400 KWA, który ma być przedmiotem wniosku (naprawa, wymiana). Decyzja w ocenie skarżącego jest próbą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wymianie transformatora 160 KWA na transformator 400 KWA a ujawnionej podczas postępowania. Wojewoda opiera się na wyjaśnieniach i notatce służbowej pracownika T. (J. Z.), która nie może zastąpić dokumentacji technicznej i ekspertyzy technicznej wymaganej prawem budowlanym (Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr 888/2021 str. 4). aby skorzystać z art.124b trzeba przedstawić wiarygodną i pełną dokumentację konkretnego urządzenia energetycznego, które uległo awarii, aby była jasność co do zakresu naprawy i nie dochodziło do nadużyć w postaci rozbudowy , przebudowy łub wymiany na inny. Wojewoda nie może zastępować w postępowaniu administracyjnym kompletnej dokumentacji technicznej stanem faktycznym i wyjaśnieniami wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że planowane przez spółkę prace, polegające na wymianie transformatora na nowy, o takich samych parametrach, co do zasady mieszczą się w zakresie wyznaczonym w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego należy zatem przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124b powyższej ustawy, uzależniające zobowiązanie przez starostę, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych. Jednocześnie organ II instancji zgodził się z odwołującą się spółką, że termin udostępnienia nieruchomości określony w zaskarżonej decyzji był niemożliwy do dotrzymania. W związku z tym, mając na uwadze wskazywaną przez wnioskującą spółkę specyfikę procesu inwestycyjnego, jak również fakt, że z uwagi na dotychczasowe stanowisko współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości konieczne może okazać się wykonanie obowiązku udostępnienia nieruchomości w drodze egzekucji administracyjnej. Wojewoda Małopolski uwzględnił wniosek inwestora w zakresie określenia terminu udostępnienia na 6 miesięcy, uznając przy tym za adekwatne określenie początkowej daty obowiązywania niniejszej decyzji od dnia jej ostateczności, tj. od momentu jednakowego dla wszystkich stron. W opinii organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji wnikliwie odniósł się do zarzutów skargi będących powtórzeniem zarzutów wskazanych w odwołaniu, nie wpływają one na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji stwierdza, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowił art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), który przewiduje możliwość zobowiązania przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli wskazane wyżej osoby nie wyrażają zgody na dokonanie takich czynności. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Stosownie do treści art. 124b ust. 2 powyższej ustawy, decyzję o opisanej wyżej treści organ administracji publicznej wydaje z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności. Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 56/19). Wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. powinno nastąpić zgodnie z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ustalenia organu i treść uzasadnienia powinny pozostawać spójne. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. wiąże się z ograniczeniami prawa własności, zatem musi ściśle określać zakres tego ograniczenia. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Po 738/20). W ocenie tut. Sądu przeprowadzona kontrola skarżonej decyzji i zgromadzonych w aktach sprawie materiałów zawierają na tyle dużo nieścisłości, że nie sposób przyjąć, aby stan faktyczny sprawy został wyjaśniony należycie i aby w istocie spełnione zostały przesłanki z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze, nie jest jasne z materiału dowodowego, w jakim celu miałoby nastąpić wejście na teren działki skarżącego. Ze skarżonej decyzji wynika, że miałoby to nastąpić w celu usunięcia awarii transformatora (k. 69 administracyjnych akt sprawy). Taki też cel wskazany został we wniosku z dnia 30 listopada 2018 r. (k. 19 administracyjnych akt sprawy) oraz w piśmie z 24 maja 2019 r. (k. 74 administracyjnych akt sprawy). W zawiadomieniu o rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z dnia 10 lipca 2019 r. mowa jest o konieczności wykonania "czynności remontowych" (k. 83 administracyjnych akt sprawy), zaś w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r. o realizacji zadania projektowo-wykonawczego zleconego przez T. S.A. z siedzibą w K. polegającego na przebudowie wraz ze zmianą lokalizacji istniejącej wewnętrznej stacji transformatorowej (k. 93 administracyjnych akt sprawy). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w sentencji wskazuje na konieczność usunięcia awarii, w uzasadnieniu decyzji z kolei wyjaśnia, jak na gruncie przedmiotowego przepisu należy rozumieć remont i konserwację, jednak w dalszej części uzasadnienia nie precyzuje już, jaki jest cel udostępnienia nieruchomości (usunięcie awarii, remont, czy konserwacja) wskazując jedynie, że chodzi o wymianę transformatora na nowy o tych samych parametrach. Zauważyć także należy, że z uwagi na upływ czasu od zaistnienia awarii 28 listopada 2018 r. (k. 117 administracyjnych akt sprawy) trudno w tej sytuacji mówić o usunięciu awarii rozumianej jako stan niesprawności obiektu uniemożliwiający jego funkcjonowanie, występujący nagle. Raczej mamy do czynienia z koniecznością usunięcia skutków awarii. Nie ustalono zatem, czy nadal zachodzi konieczność wymiany transformatora "w trybie awaryjnym" oraz jaka była wyjściowa moc transformatora, który podlegałby wymianie. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie tablica znamionowa "jakiegoś" urządzenia, lecz brak opisu kto, kiedy i w jakim celu wykonał to zdjęcie (k. 58 administracyjnych akt sprawy). Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ustalić stan stacji nr [...] (czy działa, czy transformator pracuje, jaką moc posiada transformator) oraz jednoznacznie, w jakim celu konieczne jest udostępnienie działki [...] (awaria, remont czy bieżąca konserwacja), a także na czym konkretnie prace te mają polegać. W ocenie tut. Sądu niezbędne jest ustalenie stanu stacji trafo w drodze oględzin na miejscu z udziałem właściciela działki. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że wymagają tego zasady ogólne postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 k.p.a. Oględziny z udziałem strony i rzetelne poinformowanie jej o celach postępowania pozwoli usunąć wątpliwości skarżącego co do motywów nakazania udostępnienia nieruchomości. W zakresie ponownie prowadzonego postępowania dowodowego istotne będzie zobowiązanie wnioskodawcy T. S.A. do pisemnego określenia zakresu prac . W trybie art. 124b u.g.n. nie jest bowiem dopuszczalne realizowanie prac w zakresie wykraczającym poza cele wskazane w art. 124b u.g.n. Odnosząc się do wskazywanej w skardze okoliczności, że T. S.A. samowolnie dokonał wymiany transformatora o mocy 160 kVA na transformator o mocy 400 kVA wyjaśnić należy, że jeśli fakt ten miał miejsce przed zdarzeniem, które teraz skutkuje koniecznością wymiany transformatora, to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, co nie oznacza że jest bez znaczenia dla innych postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Jako, że w ocenie Sądu skarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz naruszeniem art. 124b u.g.n. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.