I OSK 1829/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Leszek Włoskiewicz - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 99/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2004 r. nr XXII/650/04 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Gdańska na lata 2004-2008 oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r. II SA/Gd 99/06 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2004 r. Nr XXII/650/04 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym miasta Gdańska na lata 2004-2008. Prokurator zaskarżył tę uchwałę w części objętej załącznikiem, oznaczonej jako Priorytet A-1 (Prywatyzacja części zasobu mieszkaniowego miasta i poprawa stanu technicznego zasobu) Działanie A-1.1 (Sprzedaż lokali na rzecz ich najemców) pkt c, w której jest mowa, że - gdy chodzi o lokale mieszkalne usytuowane w budynkach w całości komunalnych - będzie dokonywana jednorazowa sprzedaż wszystkich lokali, po wpłynięciu wniosku o nabycie ostatniego lokalu. Prokurator zarzucił, że uchwała w tej części narusza zasadę pierwszeństwa najemcy do nabycia zajmowanego lokalu (art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), oraz zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), gdyż realizację indywidualnego uprawnienia uzależnia od stanowiska pozostałych najemców, wprowadza więc pozaustrojową przesłankę, która nie ma uzasadnienia prawnego i poddaje najemcę woli innych, chociaż najemców nie łączy żaden stosunek prawny, w rezultacie zaś przyjmuje konstrukcję sprzedaży warunkowej pozwalającą wycofać nieruchomość ze sprzedaży. Zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 27 października 2005 r. Nr XLIII/1534/05 (która weszła w życie 1 grudnia 2005 r.) właśnie w zaskarżonej części - i Priorytet A-1, Działanie A-1.1 pkt c otrzymał nowe brzmienie - jednak Sąd, powołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 (OTK 1994, z. 2, poz. 44) uznał, że - chociaż uchwała nie zawiera przepisów przejściowych - postępowanie sądowe nie stało się zbędne bądź niedopuszczalne, gdyż "nie można wykluczyć sytuacji, że postanowienia uchwały z dnia 25 marca 2004 r. w części zaskarżonej mogą mieć zastosowanie i obowiązywać również obecnie do sytuacji poprzedzających jej zmianę. Mianowicie nie można wykluczyć, że postanowienia uchwały w zaskarżonej części były stosowane... do dnia, w którym zostały zmienione, jako uchwała obowiązująca mogła ona wywołać określone skutki prawne. W konsekwencji takiego stanu rzeczy postanowienia uchwały z dnia 25 marca 2004 r. mogą być stosowane również obecnie (w teraźniejszości lub przyszłości) np. jako podstawa prawna w postępowaniach cywilnych, przykładowo w procesie odszkodowawczym, czy też w postępowaniu o ustalenie ważności bądź nieważności czynności prawnej". Rozpoznając skargę Prokuratora Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Sąd wyjaśnił, że gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to nie tylko sprzedaż lokali, i to w formie oczekiwanej przez część zajmujących je lokatorów, lecz również zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych tych mieszkańców, których trudna sytuacja życiowa nie pozwala na skorzystanie z możliwości wykupu mieszkania, sprzedaż więc nie jest ani celem samym w sobie, ani celem przysporzenia korzyści indywidualnym lokatorom, lecz powinna być podporządkowana realizacji zadań gminy w zakresie polityki mieszkaniowej. Sąd stwierdził wprost, że uchwała Rady Miasta Gdańska w zaskarżonej części jest zgodna z prawem, gdyż w pełni respektuje zasadę pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu i nie dopuszcza do sprzedaży lokalu z pominięciem tej zasady, natomiast zróżnicowanie sprzedaży lokali, w tym regulacja dotycząca sprzedaży lokali w budynkach w całości komunalnych (pkt c), nie narusza ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też Konstytucji, i była uzasadniona ponoszeniem kosztów zarządu nieruchomościami, a nie żadną inną dyskryminującą przesłanką, niemożliwą do zaakceptowania na podstawie Konstytucji, właśnie zaś z uwagi na wysokie koszty zarządu z tytułu udziału we wspólnotach mieszkaniowych Rada Miasta zamierza wycofać się z tej formy gospodarowania mieniem. Sąd stwierdził ponadto, że: "Bez wpływu na ocenę legalności uchwały z zaskarżonej części pozostają zarzuty Prokuratora dotyczące, jak to podnoszono, warunkowej sprzedaży polegającej na tym, że Miasto Gdańsk upoważnione będzie do wycofania się ze sprzedaży lokali po sporządzeniu obwieszczenia z wykazem lokali do sprzedaży. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień dotyczących takiej formy sprzedaży lokali. Zarzuty te i rozważania skarżącego o ewentualnych skutkach uchwały dotyczą ewentualnej realizacji postanowień uchwały. Zgodnie z § 2 uchwały z dnia 25 marca 2004 r. Rada Miasta Gdańska wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Gdańska. Wykonywanie tej uchwały przez Prezydenta Miasta nie stanowi przedmiotu skargi". Wnosząc skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Gdańsku jako jej podstawy przytoczył: "1. naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. naruszenie art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oparciu wyroku jedynie na części zebranego materiału i pominięciu w rozważaniach, że zakwestionowana część uchwały sąsiaduje z uregulowaną przez Radę Miasta Gdańska procedurą oferowania najemcom sprzedaży mieszkania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że - chociaż, w przekonaniu Sądu, zaskarżona część uchwały stanowi tylko część wewnętrznej procedury w ramach etapu przygotowawczego poprzedzającego podjęcie decyzji o sprzedaży lokali - warunek jednoczesnej sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych nie jest znany ustawie, i obowiązującemu prawu nie jest też znana społeczność najemców, podczas gdy od wyniku plebiscytu rozpisanego pośród najemców uzależniono sprzedaż lokali, w ten sposób kompetencje w indywidualnych sprawach poszczególnych najemców przekazano członkom grupy społecznej, do czego brak podstawy prawnej i co prowadzi do naruszenia określonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji zasady równego traktowania przez władze publiczne i ani samodzielność gminy, ani przysługujące jej prawo własności nie pozwalają na uznanie za konstytucyjne wykluczenie części najemców z procesu prywatyzacyjnego przez innego najemcę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd nie dostrzegł uchwalenia przez Gminę procedury konkurującej z procedurą ustawową, natomiast - stosownie do art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - podstawą orzekania są akta całej sprawy, doszło więc do naruszenia tego przepisu poprzez nieuzasadnione ograniczenie kontekstu rozpoznawanej sprawy tylko do części zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, w podsumowaniu, że: "- przyjmując ofertę sprzedaży mieszkania najemca realizuje ustawowe prawo pierwszeństwa kupna i niedopuszczalne jest pozbawienie tego prawa na tej podstawie, że nie wszyscy najemcy przyjęli ofertę, stanowcze uzależnienie możliwości kupna mieszkania przez najemcę od woli innego najemcy nie ma podstawy prawnej, a wykluczenie z tej przyczyny procesu prywatyzacyjnego jest - w sytuacji, gdy najemcy mieszkań w innych budynkach nie doznają takiego uzależnienia - nie uzasadnioną konstytucyjnie nierównością, wypieranie się przez Stronę przeciwną treści wyraźnie zapisanej w uchwale nie usuwa zakwestionowanego znaczenia uchwały, wykonanie uchwały - jeżeli wynika z jej treści - nie jest obojętne i powinno być przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 2) przyznano, że nie doszło do wykonania uchwały w zaskarżonej części, a zatem do odmowy sprzedaży lokali w sytuacji, w której nie zostały spełnione warunki określone w pkt c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie wyjaśniając m.in., że ograniczenie sprzedaży mieszkań w budynkach należących do gminy do jednoczesnej sprzedaży wszystkich lokali występuje na etapie podejmowania decyzji o zbyciu nieruchomości, podczas gdy podstawowe prawo pierwszeństwa zakupu lokalu realizuje się dopiero z chwilą dokonywania sprzedaży, po sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, rozpoznanie więc liczby najemców zainteresowanych nabyciem lokalu ma na celu racjonalizację przyszłych działań w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, sama zaś decyzja o zbyciu lokalu należy do wyłącznej kompetencji organu gminy, natomiast zasady polityki Miasta w zakresie gospodarowania komunalnym zasobem mieszkaniowym nie stanowią podstawy do domagania się sprzedaży lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sposób, w jaki została sformułowana podstawa druga nie pozwala na jej ocenę nie tylko dlatego, że nie podano dokładnej kwalifikacji naruszonej normy prawnej - art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem dzieli się na trzy przepisy objęte kolejnymi paragrafami - lecz przede wszystkim dlatego, że jest zbyt ogólnie opisana, nawet w połączeniu z uzasadnieniem, nie wiadomo na czym w istocie miałoby polegać uchybienie Sądu. Z kolei podstawa pierwsza jest nietrafna, gdyż nie doszło do naruszenia (jak należy rozumieć przez błędną wykładnię) ani art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 32 (ust. 2, jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, pierwszeństwo w nabyciu przysługuje najemcy lokalu mieszkalnego, lecz w przypadku zbywania nieruchomości, a zatem dopiero w tym przypadku, tj. od chwili sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Do chwili bowiem sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób zainteresowanych jej nabyciem, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż wprowadzenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r. I SA 632/02 - Lex nr 156824). Natomiast, jeżeli wprowadzenie nieruchomości do obrotu prawnego należy wyłącznie do właściciela, właściciel jest również władny ustalać warunki, od których spełnienia uzależnia możliwość przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży. Z kolei, aby poruszyć jeszcze inny aspekt tej sprawy, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że - chociaż uchwała w zaskarżonej części została zmieniona a uchwała zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych - z tej przyczyny postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę lecz taka sytuacja nie zachodzi w sprawie właśnie dlatego, że uchwała zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych pozwalających na zachowanie mocy dotychczasowej regulacji, i w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji uchwała w zaskarżonej części nie obowiązywała, nie istniał więc przedmiot zaskarżenia. Błędne jest zatem uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, jednak sam wyrok ostatecznie odpowiada prawu w tym znaczeniu, że w każdym razie wniesiona na uchwałę Rady Miasta Gdańska skarga nie może zostać uwzględniona. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.