II OSK 3931/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 676/19 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 676/19 oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na biurową budynku jednorodzinnego wolnostojącego, usytuowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), którego dyspozycja stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Działające w sprawie organy administracji zastosowały ww. regulację w związku z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 218, dalej uozoz), który przewiduje, iż dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezsporną okolicznością wynikającą wprost z akt sprawy jest fakt, iż nieruchomość, na której spółka skarżąca zaplanowała swoją inwestycję i w związku z tym wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, leży na terenie, w stosunku do którego Rada [...] w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". Jak wynika z powołanego wyżej art. 16 ust. 6 uozoz, ustawodawca przewidział w nim prawny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym utworzono park kulturowy. Z obowiązkiem tym powiązał jednocześnie nakaz zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych wywołanych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 62 ust. 2 upzp). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być więc wątpliwości, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały stosowne przepisy prawa materialnego, skutkiem czego postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej spółki należało zawiesić. Abstrahując od powyższego, nie bez racji jest skarżąca spółka, podnosząc, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania może naruszać jej interesy, uniemożliwiając realizację jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej działce. W ocenie Sądu zaniechanie legislacyjne ze strony jednostki samorządu terytorialnego, polegające na długotrwałym niepodejmowaniu działań planistycznych zmierzających do realizacji prawnego obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość spółki, jest naganne i zasługuje na napiętnowanie. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż poprzez praktycznie nieograniczone w czasie zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec obligatoryjnego obowiązku uchwalenia planu miejscowego, nie zostają naruszone prawa gwarantowane skarżącemu Konstytucją oraz poprzez błędną wykładnię, iż w skutek poczynionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni cytowanych przepisów zachodzi niespójność regulacji prawa, skutkująca ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanych praw skarżącego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na tezie, że zastosowany przepis art. 62 ust. 2 upzp pozwala na bezterminowe, wieloletnie zablokowanie procedury warunków zabudowy, co stanowi oczywiste naruszenie praw właścicielskich i nie jest do pogodzenia z konstytucyjnie gwarantowanym prawem własności. Nie sposób jednak Sądowi I instancji zarzucić błędnej wykładni czy też błędnego zastosowania wskazanego przepisu, ponieważ regulacja ta nie przewiduje maksymalnego okresu zawieszenia postępowania. Powołane przepisy Konstytucji nie mogą prowadzić do wprowadzenia takiego terminu. 3.4. Przepis art. 62 ust. 2 upzp był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 22 marca 2005 r., sygn. akt. K 22/04 (OTK-A 2005/3 poz. 27), nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z powoływanym przez skarżącą spółkę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał dostrzegł wprawdzie w swoim wyroku nieprawidłowości związane z praktyką nieterminowego uchwalania planów miejscowych przez gminy, wskazując na konieczność zmiany tego stanu oraz możliwość odpowiedzialności organów władzy publicznej za niewydanie aktu normatywnego. Trybunał stwierdził, że nie jest uprawniony do zastępowania ustawodawcy. Nie ma kompetencji do "dopisywania odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych". Tym bardziej stwierdzenie to dotyczy sądu administracyjnego, który zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a nie działalność legislacyjną. 3.5. Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należało, że zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny, a tym samym skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.