II OSK 2007/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1062/19 w sprawie ze skargi R. K. na akt Dyrektora Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. z dnia 23 października 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy Dyrektora Przychodni Specjalistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. na rzecz R. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1062/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi R. K. na akt Dyrektora Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. z dnia 23 października 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy Dyrektora Przychodni Specjalistycznej, uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem wniesionej skargi było rozstrzygnięcie Dyrektora ZWPS o odmowie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa ZWPS. Skarżący przystąpił do konkursu na to stanowisko, ale go nie wygrał. Nie zgłosił się na posiedzenie Komisji Konkursowej, bowiem nie został powiadomiony o terminie tego posiedzenia. W aktach postępowania konkursowego brak dowodów powiadomienia kandydatów na ww. stanowisko o terminie posiedzenia komisji. Wskazanego braku nie eliminuje późniejsze oświadczenie pracownika ZWPS o ustnym powiadomieniu skarżącego o terminie posiedzenia komisji, które jak zaznaczono nie zostało złożone pod groźbą utraty pracy, ani w wyniku nakłaniania przez Dyrektora ZWPS. Konkurs na stanowisko zakończony został w dniu 15 października 2019 r. a o jego wynikach skarżący dowiedział się 16 października 2019 r. W tym samym dniu skarżący zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 393, dalej: rozporządzenie) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Wniosek ten został rozstrzygnięty odmownie w dniu 23 października 2019 r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jako takie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dyrektor dysponuje środkami publicznymi i wykonuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm., dalej: ustawa) i § 1 pkt 1 ppkt b) i § 2 i następne rozporządzenia. Realizuje przy tym statutowe zadania określone w uchwale Sejmiku Województwa Śląskiego z 21 września 2015 r. Początkiem biegu terminu do wniesienia skargi była data doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia Dyrektora ZWPS z dnia 23 października 2019 r., co nastąpiło w dniu 25 października 2019 r. Skarga została wniesiona w dniu 7 listopada 2019 r. (data prezentaty na skardze), a zatem termin do wniesienia skargi został dochowany. Sąd argumentował, że w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku: (1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1; (2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1; (3) niespełnienia warunków określonych w § 9; (4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12; (5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1; (6) naruszenia tajności głosowania; (7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wszystkie czynności związane z organizacją, przeprowadzeniem konkursu oraz ewentualnym stwierdzeniem jego nieważności muszą być zaliczone do władczej sfery szeroko rozumianego "administrowania" przez podmioty, w których kompetencji leży dokonanie wymienionych czynności. Nie bez powodu postępowanie konkursowe przewidziano w odniesieniu do wyłonienia kandydatów na wskazane w ustawie stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Chodziło o to, aby zwłaszcza w tego typu placówkach zagwarantować w interesie ogółu potencjalnych odbiorców usług świadczonych przez te placówki optymalne warunki obsadzenia najważniejszych stanowisk, a więc przez osoby dające najlepszą z możliwych rękojmię należytego wykonywania obowiązków, których wykonywanie zostanie im powierzone. Zdaniem Sądu, realizacji tego celu niewątpliwie służy obowiązkowe postępowanie konkursowe, które już z tego choćby powodu należy zamieścić w ogólnym pojęciu sprawy administracyjnej. Sąd podkreślił, że Dyrektor ZWPS dysponuje środkami publicznymi, a nie prywatnymi. Wskazał jednocześnie na jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych prezentujących pogląd opierający się na stwierdzeniu, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej (a zdaniem części judykatury – także przez powołaną przez ów organ komisję konkursową), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Przepisy rozporządzenia mają na celu zapewnienie przejrzystości procedury konkursowej, a ich adresatem jest w przypadku konkursu na stanowisko zastępcy kierownika, kierownik podmiotu leczniczego niebędącym przedsiębiorcą. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu, a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu, a organem administracji publicznej (i komisją konkursową), nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej oraz, jak przyjmuje część judykatury, przez komisję konkursową. W ocenie Sądu, konieczność zaliczenia z podanych wyżej powodów do kręgu spraw administracyjnych czynności związanych z postępowaniem konkursowym organizowanym w celu wyłonienia kandydata na stanowiska wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy, przesądzała o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa. Sąd podkreślił, że przepisy regulujące postępowanie konkursowe ze względu na konieczność zapewnienia legalności i transparentności konkursu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organizator konkursu, którym jest podmiot tworzący, a w tym przypadku Dyrektor ZWPS nie może tych przepisów stosować w sposób dowolny, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, skoro niepowiadomienie kandydata lub członka komisji o terminie posiedzenia komisji skutkuje nieważnością postępowania konkursowego, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organ organizujący konkurs powinien zadbać o prawidłowe i rzetelne wypełnienie tego wymogu i dysponować, na wypadek wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego z tej przyczyny, pisemnym dowodem doręczenia powiadomienia, co w tej sprawie nie miało miejsca. Tego podstawowego braku nie usuwa późniejsze, złożone na użytek sprawy, oświadczenie pracownika o ustnym powiadomieniu skarżącego o terminie posiedzenia komisji, wobec konsekwentnego stanowiska skarżącego o braku takiego powiadomienia i w sytuacji, w której był on przecież zainteresowany udziałem w posiedzeniu komisji i wynikiem postępowania. Podsumowując, wobec uznania, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZWPS bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, chociaż zaistniały przesłanki nieważnościowe określone w § 8 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia, Sąd uchylił rozstrzygniecie tego organu na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Dyrektor Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że zawiadomienie uczestnika postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy do spraw lecznictwa Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K. o odmowie unieważnienia konkursu stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 i art. 245 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art.106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie, że oświadczenie przewodniczącej komisji konkursowej o powiadomieniu uczestnika postępowania o terminie posiedzenia komisji zostało sporządzone na użytek postępowania bez uzasadnienia takiego stanowiska, - prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o działalności leczniczej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że uczestnik postępowania konkursowego R. K. nie został powiadomiony o terminie posiedzenia komisji konkursowej wobec czego istniała podstawa faktyczna do unieważnienia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. Nadto wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wylicza enumeratywnie art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najdalej idącą przesłanką nieważności postępowania wylicza art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że: "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 3 § 2 pkt. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych". Dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego w sprawach obsady personalnej stanowiska kierowniczego w podmiocie leczniczym wymaga rozróżnienia spraw z zakresu działalności administracji publicznej oraz spraw z zakresu stosunku pracy. Do spraw z zakresu administracji publicznej należą czynności przeprowadzenia wyboru obsady personalnej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem. W art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej uregulowano właściwość do ogłoszenia konkursu, stanowiąc, że: "Konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik". Artykuł 49 ust. 2 powołanej ustawy rozdziela właściwość do ogłoszenia konkursu w zależności od obsady personalnej stanowiska: - na stanowisko kierownika konkurs ogłasza podmiot tworzący; - na pozostałe stanowiska kierownik. W przypadku publicznych samodzielnych zakładów zdrowotnych podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej odpowiednio wojewoda, jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku obsady na pozostałe stanowiska w samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej do ogłoszenia konkursu właściwy jest kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Właściwość do ogłoszenia konkursu nie zamyka zakresu właściwości podmiotu tworzącego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2018 r. poz. 393 ze zm.) w zakres właściwości podmiotu ogłaszającego konkurs wchodzi ustalenie czy postępowanie konkursowe nie zostało dotknięte wadą nieważności. Jedną z przesłanek nieważność postępowania konkursowego zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia jest niepowiadomienie kandydata o terminie posiedzenia komisji. W § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia uregulowano tryb stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego i właściwość, stanowiąc: "Stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego następuje wyłącznie na wniosek, który zgłasza się do właściwego podmiotu nie później niż w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem". W § 8 powołanego rozporządzenia uregulowano przesłanki nieważności postępowania konkursowego (ust.1), zgłoszenie wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego (ust. 2), skutki prawne stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego (ust. 3). Nie określono formy prawnej stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego. Wyprowadzenie formy prawnej stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego wymaga powiązania z formą działania podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu. W przypadku gdy powołanie na stanowisko kierownika dotyczy samorządowego publicznego zakładu opieki zdrowotnej właściwość przysługuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., II OSK 56/14), którego podstawową formą jest uchwała. Uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawami samorządowymi. Natomiast gdy podmiotem tworzącym jest wojewoda nie określono formy ogłoszenia konkursu, a następnie formy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego. Akt stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, zarówno w przypadku wojewody, jak i kierownika podmiotu leczniczego jest aktem, który dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 49 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Odpowiada zatem warunkom do kwalifikacji do aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem jest objęty właściwością sądu administracyjnego. Nie są zasadne zarzuty wywodzące o braku właściwości sądu administracyjnego z braku pozycji ustrojowej organu administracji publicznej Dyrektora Zespołu Wojewódzkich Przychodni Specjalistycznych w K.. Właściwość sądu administracyjnego nie została ograniczona do kontroli zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a oparta na aspekcie przedmiotowego kwalifikowania działania do działalności administracji publicznej. Powoływanie obsady personalnej organów, jak i jednostek organizacyjnych należy do działalności administracji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Akt zawiadamiający o odmowie unieważnienia konkursu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Zarzut zatem naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. 3. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania i naruszenia przepisów prawa materialnego. 3.1. Naruszenie prawa procesowego wyprowadzono z naruszenia art. 233 § 1 i art. 245 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art.106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego. Dopuszczalność dowodów reguluje art.106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do tego postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Dopuszczalność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów jest ograniczona do oceny na podstawie akt sprawy ustalenia stanu faktycznego. W razie gdy na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ma istotne wątpliwości co do prawidłowego jego ustalenia może przeprowadzić dowód z dokumentów. Konsekwentnie gdy na podstawie akt sprawy powstają zasadnicze wątpliwości do oceny sądu administracyjnego należy, czy przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów te wątpliwości wyeliminuje. Sąd w oparciu o akta sprawy stwierdził, że w dokumentacji przebiegu postępowania konkursowego brak jest dowodów na fakt zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia Komisji Konkursowej. Oświadczenie o ustnym powiadomieniu o terminie posiedzenia Komisji Konkursowej, nie daje podstaw do oceny braku prawidłowego stosowania art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 i art. 245 kodeksu postępowania cywilnego. Dokonanej przez Sąd oceny złożonego oświadczenia nie można zarzucić przekroczenie granic wyznaczonych w art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, co w pełni wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 3.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o działalności leczniczej. Udzielając delegacji ustawowej Ministrowi Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia sposobu przeprowadzania konkursu, ustanowiono podstawową wartość, która powinna być uwzględniona w tej regulacji i potrzebę zapewnienia przejrzystości procedury konkursowej. Ten wymóg tej wartości przejrzystości procedury konkursowej został zagwarantowany przez wprowadzenie sankcji nieważności postępowania konkursowego w § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Jedna z przesłanek nieważności postępowania konkursowego jest niepowiadomienie o terminie posiedzenia komisji. W sprawie jest sporne czy skarżący został powiadomiony o terminie posiedzenia. Twierdzenie skarżącego, że nie został powiadomiony, wymaga ustalenia. Dla pełnej przejrzystości zachowania tego wymogu prawidłowości postępowania konkursowego konieczne jest ustalenie sposobu zawiadomienie o terminie posiedzenia Komisji Konkursowej wszystkich kandydatów. Różny sposób powiadomieniu o terminie posiedzenia Komisji Konkursowej uzasadnia rozważenia przejrzystości procedury konkursowej. Oświadczenie złożone przez przewodniczącą Komisji Konkursowej nie daje podstaw do usunięcia wątpliwości co do zapewnienia równego udziału kandydatów w posiedzenia Komisji Konkursowej. Zarzut zatem naruszenia przepisu prawa materialnego postawiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 5. Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. ----------------------- 9