IV SAB/Wr 335/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 sierpnia 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2019 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. UZASADNIENIE E. S., działając przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Wskazując na treść art. 52 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiocie przekroczenia ustawowo określonego terminu do załatwienia sprawy z wniosku E. S. z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie wypłaty lub/i odmowy wypłaty należności pieniężnej związanej z wypłatą ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zarzucono organowi naruszenie art. 35 § 3 i n. kpa, poprzez niezakończenie postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 30.08.2019 r. Na tej podstawie strona skarżąca wnosiła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi wskazano, że 30 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z pisemnym wnioskiem o dokonanie wypłaty należności pieniężnej związanej z wypłatą ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Następnie w dniu 28 maja 2020 r. wnioskodawca złożył, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie. Rozpoznając ponaglenie organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym uznał, że Komendant Wojewódzki Policji we W. nie pozostawał w bezczynności. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, czy też innego, przewidzianego przepisami kpa rozstrzygnięcia. Strona podnosi, że skoro skarżący wyczerpał tryb z art. 154 § 1 ppsa, ma prawo wnieść skargę na bezczynność organu. W tym postępowaniu termin do załatwienia sprawy został znacznie przekroczony, a skarżący wyczerpał tryb z art.154 § 1 ppsa, stąd też skarga stała się uzasadniona i dopuszczalna. Dalej strona wskazuje na treść art. 35 § 3 kpa i wyjaśnia, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z bezczynnością organów administracji. Skarżący przytacza także szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych, wydane w sytuacji pozostawania organów w bezczynności i z ostrożności wskazuje także na orzecznictwo w wypadku odmowy wydania decyzji w tej sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w odpowiedzi na wniosek strony, skierowany do organu, o wypłatę należności za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Komendant Wojewódzki Policji we W. odpowiedział stronie pismem z dnia. W piśmie tym organ wyjaśnił skarżącemu, że obecnie brak podstawy prawnej, określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wobec czego brak możliwości dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty ekwiwalentu. Następnie skarżący podjął próbę odwołania się od tego pisma, ale Komendant Główny Policji uznał niedopuszczalność odwołania. Dalej pełnomocnik strony złożył ponaglenie, a Komendant Główny Policji uznał, że organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności. Ostatecznie strona wniosła skargę na bezczynność organu. Zdaniem strony przeciwnej skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem na mocy wyroku TK z dniem 6 listopada 2018 r. utracił moc art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Orzeczenie to nie przyznało samo w sobie uprawnień policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, według innego przelicznika (w odniesieniu do innej części uposażenia miesięcznego, jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Organ przyznaje, że skarżący, będąc zwolnionym ze służby w Policji, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, jednakże, po wyroku TK, brak jest podstaw do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W ocenie Komendanta niezbędna jest nowelizacja ustawy o Policji, która określi nowe zasady obliczania należnego stronie ekwiwalentu. Organ przypomina, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co doprecyzowuje art. 6 kpa wskazując, że organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa, zatem mogą one działać tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Reasumując, zdaniem strony przeciwnej, organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem do sporządzenia odpowiedzi na skargę nie weszły w życie żadne przepisy, które regulowałyby zasady wypłaty należnego ekwiwalentu. Na koniec Komendant wyjaśnia, że 25 sierpnia 2020 r. Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych in nich ustaw. W art. 16 tej ustawy określono sposób wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jednakże ustawa wchodzi w życie 1 października 2020 r., zatem na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie została opublikowana w dzienniku ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia. Przy czym wniesienie skargi jest dopuszczalne niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane przez organ wyższego rzędu. Odnosząc dotychczasowe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny. W dniu 28 maja 2020 r. złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wówczas jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Artykuł 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 1). Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (§ 3). Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. mówi, że o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził to postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji we W., któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwianiu sprawy – rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2019 r. nie dochował terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. ani w art. 36 § 1 k.p.a. Do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku strony, nie wskazał też konkretnego terminu jego rozpoznania. Wprawdzie organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego (pismo z dnia 20 września 2029 r., to jednak należy uznać, że taki sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i ekwiwalentu za dodatkowy urlop. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop, jest czynnością materialno-techniczną, jednakże odmowa wypłaty ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu niezbędnym jest przypomnieć, że dla uznania, że sprawa istotnie została załatwiona przez organ administracji publicznej niezbędne jest wydanie przez organ aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 1- 4 p.p.s.a., czyli takiego rozstrzygnięcia, które ustawodawca poddał kontroli sądu administracyjnego. Wskazać także można, że ustawodawca w art. 61a kpa stanowi, że (§ 1) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a (§ 2) na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W efekcie "załatwienie" przez organ sprawy administracyjnej w inny sposób (np. jedynie pismem, tak jak w tej sprawie) nie może być uznane przez sąd za działanie na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ, faktycznie odmawiając skarżącemu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji wypłaty wymienionego ekwiwalentu, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Nie załatwienie podania skarżącego w formie orzeczenia, podlegającego instancyjnej i sądowej kontroli, bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie § 1a art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Przypomnieć w tym miejscu należy także, że organ nie rozpoznał sprawy wskazując, iż brak jest normy prawnej regulującej powstały problem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i urlop dodatkowy. Powyższe zaś odpowiadało stanowi faktycznemu. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm).