I OSK 1995/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 199/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A.D. i J.P. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE A.D. i J.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Postanowieniem z 6 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sadów administracyjnych. Sąd podkreślił przy tym, że umorzenie z mocy prawa wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem: decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia wyrażenie w uzasadnieniu odmiennego poglądu prawnego niż uczynił to Sąd pierwszej instancji i odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Dodatkowo organ wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej: nowelizacja kpa, w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji kpa, jak i w samym Kodeksie do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; 2) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie w formie decyzji, które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art 58 § 1 pkt 1 ppsa przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny prawidłowości działań podjętych przez Ministra Rozwoju i Technologii, pomimo że rozważania sądu powinny być ograniczone jedynie do zbadania dopuszczalności skargi w świetle art. 58 § 1 ppsa, a więc do oceny charakteru prawnego zaskarżonego pisma; 4) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 166 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez niestaranne sformułowanie uzasadnienia postanowienia, co przejawia się w: a) sformułowaniu skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę; b) powołanie się na nieprawomocne wyroki sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyroki te nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają Sądu pierwszej instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów nowelizacji kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazać należy, że wykładnia zacytowanego przepisu może prowadzić do wniosku, że organ prowadzący postępowania, o którym owa w tym przepisie mógł postąpić dwojako. Mógł bowiem, jak zrobił to Minister, swoje działania ograniczyć do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego bądź też mógł wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W pierwszym z wymienionych rozwiązań mamy do czynienia z sytuacją, w której organ kończy postępowanie pismem znajdującym się poza katalogiem aktów administracyjnych i czynności podlegających kontroli sądowej. Strona nie ma zatem prawnej możliwości skontrolowania prawidłowości tej formy działania administracji i ustalenia, czy przepis art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa znajdował rzeczywiście zastosowanie w sprawie. W sytuacji takiej dochodziłoby zatem do naruszenia prawa strony do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co należało uznać za niemożliwe do pogodzenia z postulatem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji powyższego przyjąć należało, że umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 kpa, przy czym o bezprzedmiotowości postępowania decydował właśnie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/22, z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1546/22). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje bowiem wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była dopuszczalność skargi na pismo Ministra informujące o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Fakt zawarcia w uzasadnieniu wywodu dotyczącego konieczności wydania w ramach takiego postępowania aktu formalnie je kończącego nie świadczy o wyjściu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakres rozpoznawanej sprawy. Wywód ten należy bowiem uznać za rekonstrukcję prawidłowego toku postępowania, z którym porównywane jest działanie organu administracji publicznej i fakt zakończenia postępowania pismem informacyjnym niepodlegającym kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 może zostać naruszony bądź przez pominięcie w uzasadnieniu któregokolwiek elementu wymienionego w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów sądu w sposób powodujący, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a zawarty w nim wywód czytelnie obrazuje motywy sądu, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym wywód ten pomimo jego zwięzłości jest logiczny i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przekonujący. Brak było także podstaw, aby upatrywać wadliwości zaskarżonego postanowienia w powołaniu się przez Sąd pierwszej instancji na nieprawomocne orzeczenia wydane w podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie, co nie ulega wątpliwości, kierował się brzmieniem obowiązujących przepisów i dokonał ich wykładni, a przywołane w treści uzasadnienia wyroki miały wskazywać, że inne składy orzekające w analogicznych stanach faktycznych przyjmują tożsamą interpretację przepisów. Orzeczenia te, co należy wyraźnie podkreślić, nie stanowiły podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzut ten należało uznać za niezasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).