IV SAB/Wa 601/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołań: 1) Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], 2) Fundacji [...] - od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Pismem z dnia 4 marca 2020 r. Towarzystwo [...] (dalej "Skarżący" albo "Towarzystwo") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "Organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] listopada 2018r. (sygn. [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie odcinka drogi gminnej Nr [...], o długości [...] km, relacji [...] - [...] - od km [...]do km [...] tej drogi. W skardze wniesiono o: 1. zobowiązanie GDOŚ do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, jaki zostanie wydany w omawianej sprawie - na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019r., poz. 2325); dalej: "p.p.s.a.'), 2. stwierdzenie iż organ dopuścił się przewlekłości omawianego postępowania administracyjnego - na podstawie art. 149§ 1 pkt. 3 p.p.s.a., 3. stwierdzenie iż orzeczona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., 4. przyznanie na rzecz Skarżącego od GDOŚ sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (słownie: pięćset zł.) - na podstawie art. 149§ 2 p.p.s.a., 5. zasądzenie od GDOŚ na rzecz Towarzystwo zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego poniesionych na skutek wniesienia niniejszej skargi do WSA w Warszawie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że akta administracyjne I instancji, dotyczące wydanej w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji RDOŚ w [...] zostały, wraz z odwołaniem Towarzystwa (z dnia [...] grudnia 2018 r.) oraz odwołaniem Fundacji [...] (z dnia [...] grudnia 2018 r.), doręczone do GDOŚ w połowie stycznia 2019 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. dotarło do GDOŚ uzupełnienie wniesionego wcześniej odwołania Towarzystwa. Od tej daty GDOŚ dysponuje kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy i ma możliwość wydać w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie. Towarzystwo wskazało, że jego przedstawiciel w pierwszej połowie lutego 2020 r. zapoznał się z aktami sprawy. Z zapoznania tego wynikło, że akta odwoławcze składają się wyłącznie z pięciu powiadomień wystosowanych do stron prowadzonego przewlekle postępowania, w których - na podstawie art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: "k.p.a.") - informowano iż sprawy, z uwagi na jej zawiłość, nie można załatwić w ustawowym terminie, jak również wskazywano na kolejne prognozowane terminy rozpatrzenia przez GDOŚ omawianych odwołań ([...] maja 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] września 2019 r., [...] lutego 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r.). Pomiędzy tymi wyznaczonymi terminami Organ pozostawał w całkowitej bezczynności, nie dotrzymując ich nawet w kwestii przekazania zawiadomień o kolejnym ich przedłużeniu. W ocenie Skarżącego, taki sposób postępowania GDOŚ jest nie do zaakceptowania, szczególnie z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy stosunkowo nieskomplikowanej inwestycji, ma zostać przeprowadzone na obszarze objętym programem Natura 2000, a decyzji, od której wniesiono odwołanie, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji trwające 16 miesięcy postępowanie odwoławcze, w którym nie są podejmowane żadne czynności, stanowi rażące naruszenie przepisów o terminowości rozpoznawania spraw administracyjnych. Nie został nawet rozpoznany wniosek o wstrzymanie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniesione w lutym 2020 r. ponaglenie nie zmieniło sytuacji. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, Towarzystwo powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SAB/WA1427/19, w którym to sąd - w podobnym stanie faktycznym sprawy - orzekł o wymierzeniu GDOŚ grzywny w wysokości 1000 zł. Wobec powyższego Skarżący uznał, że w warunkach niniejszej sprawy adekwatna będzie kwota 500 zł. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z [...] czerwca 2020 r., GDOŚ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Organ wskazał, że oprócz wniesionego przez Towarzystwo odwołania, w sprawie pojawiło się jeszcze jedno, które również wymagało uzupełnienia pod względem formalnym. Ponadto w sprawie złożony został wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, który został rozpatrzony odmownie postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...]. Ponadto w sprawie należy dokonać szczegółowej analizy pod kątem merytorycznym, w oparciu nie tylko o podniesione w odwołaniach zarzuty, ale także o własne, ponowne przeprowadzone postępowanie, zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. Podkreślono, że obowiązek szybkiego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, w tym reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającej szczególne znaczenie ogólnej zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazano na skomplikowany charakter sprawy, wymagający specjalistycznej wiedzy i zaangażowania niekiedy kilku pracowników urzędu, co jest szczególnie utrudnione w sytuacji ograniczonych zasobów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 190) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi GDOŚ był i nadal znajduje się w przewlekłości w rozpoznaniu wniesionego przez Towarzystwo odwołania. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Organ wskazanego w skardze postępowania odwoławczego prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie. 2. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania: (-) odwołanie Skarżącego trafia do GDOŚ dnia [...] stycznia 2019 r.; (-) pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nadesłane zostaje uzupełnienie akt sprawy; (-) w dniu [...] stycznia 2019 r. do Organu wpływa uzupełnienie przez Towarzystwo odwołania; (-) w aktach znajduje się szereg zawiadomień o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy – pisma datowane na [...] maja 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] września 2019 r., [...] lutego 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r.; (-) w dniu [...] lutego 2020 r. do Organu wpłynęło ponaglenie Skarżącego, wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a.; (-) następnie [...] marca 2020 r. do Organu wpływa skarga na jego przewlekłe postępowanie. Z powyższego wynika, iż: (-) postępowanie w niniejszej sprawie trwa czternaście miesięcy do momentu wniesienia skargi, (-) przed zdecydowaną większość w/w okresu Organ nie podejmował - wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę - żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do wezwań o uzupełnienie braków formalnych odwołań wniesionych przez Towarzystwo oraz Fundację [...], a następnie do wysyłania pism z wyznaczaniem kolejnych terminów w trybie art. 36 § 1 k.p.a., których następnie nie dotrzymywał, (-) okres zwłoki Organu w rozpoznaniu sprawy (tj. przekroczenie miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy przez GDOŚ, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.) wynosi w tej sytuacji 13 miesięcy ([...] lutego 2019 r. – [...] marca 2020 r.). Z tych względów na podstawie skargę należało uwzględnić i w konsekwencji powyższego na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić, iż Organ dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody (pkt 2 wyroku). Jednocześnie - wobec braku wydania decyzji przez Organ przed przekazaniem skargi - w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał do rozpoznania w terminie 1 miesiąca zarówno odwołania wniesionego przez Towarzystwa, jak również drugiego odwołania, wniesionego przez Fundację [...]. Sąd działa tu w celu realnego ochrony prawa Skarżącego do rozpoznania wniesionego odwołania i zakończenia postępowania odwoławczego nim zainicjowanego. W sytuacji bowiem, gdyby organ z jakichś przyczyn rozpoznał tylko jedno z istniejących w sprawie odwołań, w dalszym ciągu pozostawałaby kwestia rozpoznania drugiego, a zatem dalej istniałby stan niepewności prawnej co do zapadłych rozstrzygnięć. 3. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). 4. Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość Wojewody miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Jak wskazano powyżej, w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania odwoławczego, a wręcz przeciwnie - wyznaczane były tylko kolejne terminy jago zakończenia, które nie były dotrzymywane, a nawet kolejne zawiadomienia o zmianie tego terminu były wysyłane z opóźnieniem. W aktach sprawy nie widać śladów specjalistycznych analiz, o których mowa w odpowiedzi na skargę, a także czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Natomiast braki formalne obu wniesionych odwołań zostały uzupełnione w początkowych miesiącach trwania postępowania odwoławczego i w żaden sposób nie mogły wpłynąć na brak wydania rozstrzygnięcia przez ponad rok. Nawet wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej został rozpoznany [...] maja 2020 r., a więc kilka dni przed - opóźnionym w stosunku do wymogów zawartych w art. 54 § 2 p.p.s.a. - przekazaniem wniesionej już w lutym skargi na przewlekłe postępowanie. Takie postępowanie organu administracji w ocenie Sądu zasługuje na ocenienie go jako rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zarówno z punktu widzenia zasady szybkości postępowania, jak i budowania zaufania do organów administracji publicznej. Dostrzegając obiektywne uwarunkowania, dotyczące stanu kadrowego, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca stanowczo uwagę, że stan taki w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku systematycznego podejmowania takich działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków. 5. Zaistniała przewlekłość organu uzasadniała także przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, wobec czego żądania skargi w tym zakresie (500 zł) zostało uwzględnione w całości (pkt 4 wyroku). 6. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 5 wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 200 p.p.s.a.