I OSK 1977/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska - spr., Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łukaszewska - Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. - K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1955/05 w sprawie ze skargi A. C. - K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza celnego na stanowisko służbowe w innej miejscowości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1955/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. - K. wniesioną na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Szef Służby Celnej po rozpatrzeniu wniosku A. C. - K. o ponowne rozpatrzenie sprawy przeniesienia służbowego na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], na stanowisko kontrolera celnego wraz z etatem od dnia [...] września 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. P. - na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i Nr 273, poz. 2703) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została ze względu na wystąpienie ważnych względów służbowych, tj. aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2005 r., stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej miejscowości. Organ stwierdził, że funkcjonariusz celny decydując się na podjęcie służby musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie funkcjonariusza celnego na stałe do innego urzędu, jeżeli wystąpią ważne względy służbowe. Ponadto organ podniósł, że podejmując decyzję o przeniesieniu służbowym wzięto pod uwagę kwalifikacje, przygotowanie zawodowe, a także kryterium określone w części III Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Dodatkowo organ wskazał, że art. 19 powołanej ustawy określa przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza, zgodnie z którym nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. W ocenie organu przedstawione przez wnioskodawczynię okoliczności związane z sytuacją rodzinną, tj. związane z opieką nad babcią męża, nie należą do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości. Organ wskazał, że Dyrektor Izby Celnej, chociaż miał takie uprawnienie, nie wyłączył wnioskodawczyni ze względu na jej szczególne kwalifikacje i specjalistyczne umiejętności z procesu alokacji. Decyzja z dnia [...] września 2005 r. stała się przedmiotem skargi A. C. - K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) ją oddalił. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Z art. 18 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. W przedmiotowej sprawie wystąpiły ważne względy służbowe: nastąpiło zmniejszenie liczby zadań służbowych w izbach celnych położonych na zachodzie kraju w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej, co wymogło zmniejszenie obsady etatowej w izbach zachodnich i zgodnie z zatwierdzoną w dniu 28 października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelową obsadą etatową izb celnych, należało w Izbie Celnej, w której dotychczas skarżąca pełniła służbę zmniejszyć obsadę etatową, natomiast Izba Celna w B. P. wymagała zwiększenia obsady etatowej, a skarżąca spełniała kryterium pomocnicze, stąd też została przeniesiona do pełnienia służby w innej Izbie Celnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Sąd wskazał, że zawarte w ustawie o Służbie Celnej ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym są przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego określone w art. 19 powołanej ustawy, który stanowi, że nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży ani funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Sąd podkreślił, że żadna z przesłanek zawartych w art. 19 ustawy, nie ma zastosowania w stosunku do skarżącej. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego, określonych w art. 18 tej ustawy, jest zaistnienie ważnych względów służbowych, a takimi były zmiany strukturalne i etatowe, w wyniku których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której skarżąca pełniła służbę. Sąd pierwszej instancji za zbędną uznał analizę co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, gdyż źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Sąd stwierdził, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Sąd Wojewódzki wskazał, że w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej użyto określenia prawnie niezdefiniowanego, a mianowicie "ważne względy służbowe" (tzw. wyrażenia nieostrego), co oznacza, iż sposób rozstrzygnięcia został pozostawiony uznaniu administracyjnemu. Decyzje wydane w granicach takiego uznania wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy, a także - stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. - wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że wyrażenie zgody na mianowanie do Służby Celnej, co prowadzi do powstania stosunku służbowego, powoduje, iż oprócz szczególnych uprawnień przyznanych funkcjonariuszowi celnemu, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nie znane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia go w każdym czasie na stałe, jeżeli wystąpią ważne względy służbowe. Od powyższego wyroku A. C. - K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało wpływ na wynik sprawy, przez niesłuszne uznanie, że Protokół uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. pomiędzy Szefem Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych nie jest prawem w rozumieniu powołanego przepisu. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska drugiej strony oraz brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd dopuścił się obrazy art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającej na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, iż kontrola decyzji administracyjnych ograniczona jest do badania zgodności tych rozstrzygnięć wyłącznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego zdefiniowanego w art. 87 Konstytucji RP. Z tego też względu Sąd w ogóle nie zbadał zgodności zakwestionowanej decyzji z postanowieniami społecznej umowy, jaką był Protokół uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. uznając, że postanowienia tego aktu nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W rozdziale III Konstytucji RP jednakże katalog źródeł prawa, o którym mowa w jej art. 87, został z mocy art. 59 ust. 2 Konstytucji rozszerzony o układy zbiorowe i inne porozumienia (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1998 r., sygn. akt I PKN 138/98, OSNAPiUS 1999, nr 12, poz. 398). Wprawdzie nie są to źródła prawa powszechnie obowiązującego w znaczeniu użytym w art. 87 Konstytucji, to jednak mają charakter aktów normatywnych obowiązujących ich autorów i adresatów. Protokół uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. jest porozumieniem zbiorowym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określone w nim zobowiązania Szefa Służby Celnej zostały skonstruowane jako normy prawne, a nie zobowiązania wchodzące do treści poszczególnych stosunków pracy. Taka była wola stron podpisujących ten protokół. W ocenie skarżącej, do kognicji sądu administracyjnego należy zatem zgodność przeniesienia jej z postanowieniami Protokołu z dnia 30 września 2003 r. Skarżąca zarzucając, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podniosła, iż zgodnie z nim, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tych wymogów nie spełnia. Polemizując ze stanowiskiem Sąd pierwszej instancji, skarżąca stwierdziła, że o nierespektowaniu w postępowaniu administracyjnym przepisów K.p.a. świadczy wyrażony w odpowiedzi na skargę przez Szefa Służby Celnej pogląd prawny, iż konieczność stosowania przepisów K.p.a. następuje dopiero w postępowaniu odwoławczym, tj. od momentu złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie w trakcie całego postępowania. W ocenie skarżącej, stosowanie przepisów K.p.a. dotyczy całego postępowania, które określone zostało w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Według skarżącej, organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie, co wynika z art. 7, 10 § 1 i 77 K.p.a. Szef Służby Celnej, skoro nie zapoznał się nawet z jej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. złożonym Dyrektorowi Izby Celnej w R., a dotyczącym wyłączenia z procesu alokacji z powodu sprawowania, udokumentowanej, stałej opieki nad niepełnosprawnymi dziadkami jej męża, nie dopełnił obowiązków w tym zakresie. W rezultacie Szef Służby Celnej oparł swoją decyzję na wadliwym rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Celnej w R. polegającym na umieszczeniu skarżącej na liście alokacyjnej, pomimo że powinna ona być wyłączona z procesu alokacji. Także Sąd nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska, co potwierdza zarzut o lakoniczności uzasadnienia orzeczenia i jego niezgodności z art. 141 § 4 P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. W związku z tym należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wniesienie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma zachodzić związek przyczynowy, co skarżąca powinna w skardze kasacyjnej wykazać. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą, a zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, bowiem skarżąca powołując się na naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie wskazała bliżej, o którą z przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. postać naruszenia prawa w ogóle chodzi. Należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wdawać się w dociekanie zasadności tak zredagowanej podstawy kasacyjnej ani też nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów, czy też ryzykowania domysłów co do tego, jaką postać naruszenia przepisu prawnego skarżąca miała na względzie. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją lub interesem strony wnoszącej skargę kasacyjną. Nie dotyczy to jedynie okoliczności, które skutkują nieważność postępowania, gdyż - jak to już nadmieniono - okoliczność tę Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. Niezależnie od tego zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć powołany art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych skargi w ogóle jej nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności, co przecież nie miało miejsca. Zarzutu naruszenia Protokołu uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. alokacji kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, nie można uznać za trafny, ponieważ zamieszczonej w nim regulacji nie można przypisać charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszej wątpliwości nie budzi kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zaś zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP i należą do nich: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 383/06, z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 787/06,r6, r., sygn. akt I OSK 383stracyjnego: z dnia 21 marca 2007 r., są do kontrolowania godności zaskarżonych aktów i czynnosci a OSK 861/06,z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt. I OSK 861/06). Natomiast porozumienia zawierane przez związki zawodowe regulują jedynie pomocniczo określane stosunki pracownicze i nie powinny być sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie mogą też być uznawane za źródło prawa, bowiem wynikający z Konstytucji system źródeł prawa przedmiotowo i podmiotowo ma charakter zamknięty (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K. 25/99). W związku z wadliwą konstrukcją skargi kasacyjnej należy podkreślić, że rozpoznaniu mogła podlegać tylko ta jej część, w której poprawnie wskazano podstawę kasacyjną. Jest ona oparta na zarzucie naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zastosował się do obowiązku nałożonego na niego przez art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wydanego orzeczenia przedstawił stan sprawy ustalony na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego, wskazał zarzuty podniesione w skardze, przedstawił stanowiska stron, opisał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówiono także w odpowiednim stopniu treść przepisów wchodzących w rachubę w niniejszej sprawie oraz dokonano ich interpretacji w powiązaniu z analizowanym stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przeniesienie służbowe skarżącej wynikało wszak z ważnych względów służbowych przewidzianych art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a za takie uznać trzeba rzeczywiste zmniejszenie liczby etatów w jednostce, w której pełniła służbę celną. Skoro zaś w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej wymienione w art. 19 powołanej ustawy - nie była ona w ciąży oraz nie sprawowała samodzielnie opieki nad dzieckiem do lat 14 - to należało przyjąć, że istniała względem skarżącej podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 powołanej ustawy. Względy rodzinne, na które powołała się skarżąca: konieczność sprawowania opieki nad matką męża nie należą przecież do przesłanek określonych w art. 19 powołanej ustawy, wyłączających możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.