II OSK 2779/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1505/17 w sprawie ze skarg J. K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne, z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; II. zasądza od J. K. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1505/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg J. K. na decyzje Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (MPWIS) w K. z dnia [...] października 2017r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne oraz z dnia [...] października 2017r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji; W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] maja 2016r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., przeprowadził w sklepie [...] w K. na os. [...] pawilon [...], kontrolę w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę przepisów regulujących zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Podczas kontroli stwierdzono, że w obrocie znajdują się produkty w opakowaniach jednostkowych o nazwach: Amulet Atlantean Sign - 3 szt., Talisman Thor Hammer - 7 szt., Amulet Sun Dial - 4 szt., Talisman Cocolino - 3 szt., Talisman Spin - 2 szt., Amulet Karma - 2 szt., Amulet Triskel - 2 szt., Amulet Algiz - 1 szt., Talisman Mountain Crystal - 2 szt., Amulet Bakiba - 1 szt. Produkty te zabezpieczono zgodnie z protokołem poboru prób nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz postanowieniem o zabezpieczeniu produktu z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. W toku tej kontroli stwierdzono, że w lokalu znajdowała się wyłącznie sprzedawczyni J. K., która oświadczyła, że pracuje tutaj od 5 dni, przez 11 godzin w ciągu dnia. Poinformowała również, że nie zna danych pracodawcy, nie ma też umowy o pracę. Ofertę pracy znalazła na portalu Gumtree.pl. Po skontaktowaniu się z osobą z ogłoszenia - mężczyzną, umówiła się z nim w parku. Na spotkaniu mężczyzna wręczył jej klucze do lokalu. Oświadczyła nadto, że w lokalu prawdopodobnie pracuje jeszcze jedna osoba, której personaliów nie zna. W sklepie nie ma magazynu towaru. Towar w postaci amuletów jest codziennie przygotowywany na ladzie przed jej przyjściem do pracy. Każdego dnia sporządza kartę rozliczeniową (dołączoną do akt sprawy). Sklep składa się z pomieszczenia, które za pomocą płyt drewnianych podzielono na część dla klienta oraz część dla pracowników, w którym zapewniono wyłącznie oświetlenie sztuczne. W pomieszczeniu sklepu znajduje się lada, sofa oraz biurko. Sprzedaż produktów odbywa się poprzez okienko podawcze wycięte w ścianie przy drzwiach wejściowych o wymiarach ok. 10 x 15 cm. Klienci nie wchodzą do wnętrza pomieszczenia sklepu. W trakcie kontroli zabezpieczono również ulotkę promującą sklep (załączona do akt sprawy), na której znajdował się napis: "mamy wszystko czego pragniesz..! zapraszamy świadomych swoich potrzeb..! nudzisz się i nie wiesz co ze sobą zrobić..?? mamy na to magiczne sposoby." Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w K., na podstawie art. 44c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii ("u.p.n."), wycofał z obrotu oraz zatrzymał przez przejęcie i przechowanie zabezpieczone produkty, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, tj. na okres nieprzekraczający 18 miesięcy, wstrzymał wprowadzanie do obrotu ww. produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi. Od tej decyzji J. K. nie wniosła odwołania. W dniu [...] grudnia 2016 r. organ otrzymał z Pracowni Toksykologii Katedry i Zakładu Medycyny Sądowej [...] w K. sprawozdanie Sądowo-Lekarskie, w którym stwierdzono, że substancje w w/w produktach wyczerpują pojęcie środka zastępczego oraz nowej substancji psychoaktywnej w rozumieniu art. 4 pkt. 11a i pkt 27 u.p.n. Organ I instancji, ustalając, że J. K. wprowadziła do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję o nałożeniu na nią kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł za naruszenie ustawowego zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych (art. 52a u.p.n.). Tego samego dnia wydał decyzję znak: [...], którą nałożył na J. K. opłatę w kwocie 311 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego oraz decyzję znak: [...], którą nałożył na J. K. opłatę w wysokości 3006 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badania toksykologicznego wraz z opinią biegłego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli. Po rozpatrzeniu odwołań J. K. od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., MPWIS w K. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie nałożenia opłaty w kwocie 311 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, a decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie nałożenia opłaty w wysokości 3006 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badania toksykologicznego wraz z opinią biegłego. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 4 ust. 34 w zw. z art. 52a ust. 1 u.p.n. oraz art. 100 § 1 Kodeksu pracy, uznał, że J. K. świadomie wprowadzała do obrotu wbrew zakazom środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo uznał ją za osobę wprowadzająca do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne. Potwierdzenie wprowadzania do obrotu stanowi karta rozliczeniowa wykonana przez J. K. [...]. Co prawda, twierdzi ona, że sprzedaży ww. środków dokonywała nie w swoim imieniu, jednak nie wskazała w czyim, a nawet poprzestała na twierdzeniu, że nie wie w czyim imieniu tego dokonywała. Zdaniem organu nie może być tak, aby ktoś kto utrudnia postępowanie następnie zarzucał jego wadliwe prowadzenie organowi. J. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że udostępniała osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób (osoby), które faktycznie miałyby nabywać od skarżącej środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób (osoby) lub podmiotu, które faktycznie miałyby prowadzić działalność gospodarczą w kontrolowanym punkcie, braku ustalenia ilości rzekomo wprowadzonych przez skarżącą do obrotu środków zastępczych; art. 28 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu, jako strony postępowania właściciela zabezpieczonych podczas kontroli substancji oraz skierowaniu decyzji do osoby, która w danym punkcie w ogóle nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest właścicielem zabezpieczonych środków; W odpowiedzi na skargi MPWIS w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację użytą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargi stwierdził, że zaskarżone decyzje, a także decyzje organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organy jako podstawę nałożenia na skarżącą przedmiotowych opłat organy podały m.in. art. 4b, art. 44c ust. 1 u.p.n., a także art. 36, art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1, § 2, § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd stwierdził, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii jest w tym zakresie kompletna i zawiera regulacje odnośnie kosztów postępowania w art. 44c ust. 6, zgodnie z którym koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1 oraz koszty zniszczenia produktu ponosi strona postępowania. Wskazał, że podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w przedmiotowym lokalu była spółka [...] Sp. z.o.o. Z nadesłanych przez organ dodatkowych dokumentów wynika, że prowadzone było postępowanie również wobec tej Spółki między innymi w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktów czy nakazu zaprzestania prowadzenia działalności. Potwierdzają to decyzje PPIS w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje przeczą podstawowym zasadom logiki i są rażąco niesprawiedliwe nakładając na sprzedawcę opłatę za przeprowadzenie czynności kontrolnych i wykonane badania. Skarżąca na każdym etapie postępowania twierdziła, że środki ujawnione na terenie kontrolowanego lokalu nie były jej własnością. Organ odmówił dania wiary wyjaśnieniom skarżącej, nie wskazując jednakże, dlaczego, zdaniem organu, są one niezgodne ze stanem faktycznym. Rażąco niezgodne z zasadą praworządności byłoby nakładanie na sprzedawcę opłaty za czynności kontrolne, skoro organom inspekcji sanitarnej było wiadomo jaka spółka była najemcą lokalu prowadzącym w nim działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu do obrotu substancji zastępczych. Kontrola była przeprowadzona u ustalonego przedsiębiorcy ([...] Sp.z.o.o). Organ niewątpliwie ustalił, że J. K. była sprzedawcą, a zatem właścicielem towaru była spółka. Kosztami kontroli i opinii zdaniem Sądu powinna być więc obciążona spółka. W skardze kasacyjnej Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 6 w zw. z ust. 1 u.p.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, której adresatem normy wynikającej ze wskazanych przepisów jest "strona postępowania" w rozumieniu tych przepisów, nie zaś "podmiot prowadzący działalność gospodarczą". W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – oddalenie skarg J. K. na ww. decyzje, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że użycie przez ustawodawcę w art. 44c ust. 6 u.p.n., po słowie "badań", przecinka przed frazą "o których mowa w ust.1", odnosi się zarówno do badań, jak i postępowania. Z przepisu art. 44c ust. 1 omawianej ustawy wynika jednoznacznie, że organ prowadzi postępowanie w sprawie wstrzymania wytwarzania lub wycofania produktu z obrotu. Koszty prowadzonego postępowania i badań oraz koszty zniszczenia produktu ponosi więc strona postępowania o wstrzymanie wytwarzania lub wycofanie go z obrotu. Stroną decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu była J. K. Jej skargę w tym przedmiocie WSA w Krakowie oddalił wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1503/17. Bez znaczenia pozostają więc rozważania, kto jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w przedmiotowym lokalu i czy toczyło się przeciw temu podmiotowi postępowanie w przedmiocie wycofania produktów z obrotu. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 975/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 44c ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2017 r. poz. 783 ze zm.), dalej "u.p.n." Zgodnie z art. 44c ust. 1 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym albo nową substancją psychoaktywną, oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postępowania (ust. 6). Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy J. K., osoba funkcjonująca w lokalu p.n. [...] w K. na os. [...] pawilon [...], jako sprzedawca środków zastępczych, ponosi koszty postępowania i badań, o których mowa w art. 44c ust. 1 u.p.n. Przepis art. 44c ust. 6 stanowi wyraźnie, że koszty te ponosi strona postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać wywód autora skargi kasacyjnej, że sformułowanie "koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1" oznacza, że chodzi zarówno o postępowanie, o którym mowa w ust. 1, jak i o badania, o których mowa w ust. 1. Z uwagi na spójnik "i" (koniunkcję) między słowem "postępowanie" a słowem "badanie" odmienne rozumienie omawianego przepisu jest nieuprawnione. Prawidłowe zastosowanie art. 44c ust. 6 u.p.n. wymaga więc od organów ustalenia, kto był stroną postępowania opisanego w art. 44c ust. 1 cyt. ustawy, tj. kto wytwarzał lub wprowadzał do obrotu produkt, co do którego zachodziło uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, co doprowadziło do orzeczenia nakazu wstrzymania wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu. W realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie J. K. była stroną postępowania, o którym mowa w art. 44c ust. 1 u.p.n. Z akt sprawy wynika, że produkty zabezpieczone podczas kontroli w sklepie, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016r., w którym obecna była J. K. stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, co ustalono na podstawie opinii toksykologicznej sporządzonej na podstawie badań toksykologicznych wykonanych przez Pracownię Toksykologii Katedry i Zakładu Medycyny Sądowej [...] w K. J. K. sprzedawała te środki, zatem wprowadzała je do obrotu. W związku z tym wszczęto wobec niej postępowanie na podstawie art. 44c ust. 1 u.p.n., co w konsekwencji uzasadniało obciążenie jej kosztami prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym oraz kosztami zniszczenia tego produktu. Jakiekolwiek wątpliwości, co do przymiotu strony J. K. w tym postępowaniu usuwa treść prawomocnego wyroku z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. III SA/Kr 1503/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił jej skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2017r.: 1) nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów zabezpieczonych w dniu [...] maja 2016 r. w sklepie [...] w K. na os. [...] pawilon [...] (tych samych, których dotyczy niniejsza sprawa); 2) nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych na terytorium RP. Materialnoprawną podstawą wydania w tamtej sprawie decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów był art. 44c ust. 1, a wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej art. 52a u.p.n. W świetle powyższego, skoro J. K. była w sprawie decyzji, co do których WSA w Krakowie oddalił skargę wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1503/17, stroną postępowania, o którym mowa w art. 44c ust. 1 u.p.n., to tym samym ponosi koszty postępowania i badań, o których mowa w tym przepisie oraz koszty zniszczenia produktu (art. 44c ust. 6 u.p.n.). Co prawda w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji (w tej samej dacie), wyżej powoływany wyrok nie miał waloru prawomocności, jednak ostatecznie przesądził on, że osobą wprowadzająca do obrotu zakazane produkty jest J. K. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje tu okoliczność, że podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w przedmiotowym lokalu (jego najemcą) była [...] Sp. z o.o., że w stosunku do tej Spółki również prowadzone było postępowanie w przedmiocie wycofania produktów z obrotu i nakazu zaprzestania działalności, czy też, że ujawnione środki zastępcze nie były własnością skarżącej. Kluczowe dla prawidłowości zastosowania w stosunku do skarżącej art. 44c ust. 6 u.p.n. było stwierdzenie, że jest ona stroną postępowania, o którym mowa w art. 44c ust. 1 tej ustawy. Niewątpliwie art. 52a ust. 1-3 u.p.n., na podstawie którego orzekana jest kara pieniężna za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium RP środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej, pozostaje w związku normatywnym z art. 44c u.p.n. Na użytek sankcji administracyjnej "wprowadzaniem do obrotu", o którym mowa w art. 52a ust. 1 i art. 4 pkt 34 u.p.n. będzie każde działanie ułatwiające, umożliwiające czy też czyniące dostępnym środek zastępczy. Pogląd ten można uznać za ugruntowany w orzecznictwie NSA (por. wyroki: z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 856/15; z dnia 4 października 2017 r., sygn. II OSK 194/16; wszystkie cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji, nie można zasadnie twierdzić, że nałożenie na J. K. obowiązku poniesienia kosztów, o których mowa w art. 44c ust. 6 u.p.n. stanowi, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, "rażącą niesprawiedliwość", skoro po pierwsze była ona stroną postępowania, o którym mowa w art. 44c ust. 1 u.g.n., a po drugie, w świetle definicji z art. 4 pkt 34 u.p.n., brak jest przeszkód do uznania jej za osobę wprowadzającą środek zastępczy do obrotu. Przy interpretacji omawianych przepisów nie można tracić z oczu ratio legis art. 44c i art. 52a u.p.n., tj. walki, jaką prowadzi państwo z udostępnianiem środków zastępczych ich docelowym odbiorcom (konsumentom). Ustawodawcy chodziło tu o wyeliminowanie wszelkich zachowań polegających na udostępnianiu środków zastępczych innym osobom. W świetle powyższego, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 44c ust. 6 w zw. z ust. 1 u.p.n. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.