II SA/Ke 555/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Słupi z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLIX/92/21 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1 , ust. 2 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 29 listopada 2021 r., nr XLIX/92/21, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Słupia, Rada Miejska w Nowej Słupi, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, uchwaliła przedmiotowy Regulamin stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 w zw. z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg") polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, tj. : 1. istotne naruszenie prawa w zakresie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu, który dopuszcza mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w obrębie tylko nieruchomości nieprzeznaczonych do użytku publicznego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia mycia pojazdów tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) oraz miejsc, poza wskazanie, że takie mycie dopuszczone jest poza myjniami; 2. istotne naruszenie prawa w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, który w zakresie naprawy pojazdów samochodowych ogranicza możliwość dokonywania takich napraw, zawężając je do "drobnych napraw, w tym jedynie "własnych samochodów", w sytuacji gdy z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg nie wynika żadne ograniczenie napraw pojazdów samochodowych, w tym niezależnie co do prawa własności pojazdu, zaś użycie nieprecyzyjnego zwrotu "drobnych napraw" jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Słupia wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, w odniesieniu do zarzutu nr 1 wyjaśnił, że wprowadzona regulacja miała na celu zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem środowiska oraz przed myciem pojazdów na nieruchomościach będących własnością Gminy. W odniesieniu do zarzutu nr 2 organ wskazał, że wymagania dotyczące naprawy pojazdów powinny uwzględniać dbałość o środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), dalej jako "ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 załącznika do uchwały. W petitum skargi wskazano wprawdzie § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ale z porównania treści zarzutów, uzasadnienia skargi i brzmienia przepisów zaskarżonej uchwały wynika, że prokurator w istocie zakwestionował § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Regulaminu. W § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu prawodawca gminny zastrzegł, że mycie użytkowanych w gospodarstwie domowym pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie, gdy mycie dotyczy jedynie nadwozia samochodu. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uregulowanie to stanowi przekroczenie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16; z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5477/21). Te same uwagi należy odnieść do unormowania zawartego w treści § 5 ust. 3 Regulaminu, gdzie określono, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg przewiduje, że w regulaminie określa się wymogi mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co oznacza, że rada gminy jest władna do wskazania w regulaminie wyłącznie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw własnych samochodów, gdyż takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Trudno uznać, aby uniemożliwienie innej osobie naprawy pojazdu, który znajduje się na danej nieruchomości było zgodne z ratio legis ww. przepisu. Podobnym ograniczeniem jest wprowadzenie możliwości dokonywania wyłącznie drobnych napraw. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg nie upoważnił organów stanowiących gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i "Zasadami techniki prawodawczej" nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 406/20). W porządku prawnym nie mógł pozostać również § 5 ust. 2 Regulaminu, w którym prawodawca gminny zabronił mycia pojazdów na nieruchomościach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg nie pozwalał bowiem na wprowadzenie takiego ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21). Nie można przy tym wykluczyć, że do użytku publicznego mogą służyć również nieruchomości prywatne. Kwestionowana regulacja stanowiłaby więc nieuprawnioną ingerencję w prawo własności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 5 ust. 1, ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.