II SAB/Wr 796/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w części zobowiązującej Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca (B. K.), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. K., wniosła w dniu [...] skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego [...]. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; 2. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 złotych; 5. wymierzenie organowi grzywny w wysokości połowy możliwej do orzeczenia kwoty na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia [...] do Wojewody wpłynęły kopie 6 stron paszportu wnioskodawczyni. Dnia [...] Wojewoda poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postepowania ustala się na 90 dzień przypadający po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Jednocześnie wezwał do uzupełnienia (nadesłania) w terminie 30 dni od dnia odwołania jednego z ww. stanów następujących dokumentów: potwierdzającego, że małoletnia ma zapewnione na terytorium Polski miejsce zamieszkania; posiadania przez małoletnią ubezpieczenia zdrowotnego, aktu urodzenia małoletniej wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski (oryginały do wglądu), decyzji pobytowej matki – po jej uzyskaniu, potwierdzających posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania (np. umowy zatrudnienia matki), kserokopii paszportu małoletniej wraz z kopią okładki paszportu oraz prawidłowo sformułowanego pełnomocnictwa dla pełnomocnika. Wszystkie wnioskowane dokumenty, oprócz decyzji pobytowej matki, zostały dostarczone do urzędu wojewódzkiego [...]. Dnia [...] przekazano Wojewodzie kolejne dokumenty: zaświadczenie ZUS P ZCNA (zgłoszenie danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego), poświadczone za zgodność z oryginałem: decyzję pobytową matki małoletniej, kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego, akt urodzenia małoletniej wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, kopie 2 stron paszportu wnioskodawczyni jak i pełnomocnictwo dla adwokata. Jednocześnie w tej samej dacie wniesiono ponaglenie na działanie organu I instancji. Dnia [...] Wojewoda przesłał ponaglenie organowi wyższego stopnia. Dnia [...] Wojewoda wydaną decyzją udzielił małoletniej wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy do [...]. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. [...] do dnia [...], a następnie przez ponad dalszych 11 miesięcy nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec poinformowania przez organ o wydaniu dnia [...] decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1500 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień [...], tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że w ocenie tut. Sądu organ czynił tylko czynności pozorne związane z procedowaniem wniosku skarżącej. Najpierw przez 14 miesięcy w ogóle nie podejmował jakichkolwiek czynności, m.in.: nie poinformował o przewidywanej dacie zakończenia postępowania, nie wskazał ewentualnych braków formalnych, nie wystąpił do służb strzegących bezpieczeństwa Państwa o informacje w przedmiocie osoby cudzoziemca (robi to zawsze w przypadku każdej osoby nie posiadającej polskiego obywatelstwa w sposób automatyczny). Dopiero w połowie maja 2020 r. poinformował o przewidywanym (mocno płynnym) możliwym terminie zakończenia postępowania i wezwał do uzupełnienia braków formalnych. Zainteresowanie sprawą wykazywał przez półtora miesiąca – do [...], kiedy to dostarczono organowi prawie wszystkie wnioskowanego przez niego dokumenty (oprócz decyzji pobytowej matki). Następnie, z niewiadomych tut. Sądowi okoliczności, przez 9 i pół miesiąca organ ponownie nie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności aż wywiedziono skargę poprzedzoną ponagleniem. Zachowanie takie nie może zasługiwać na jakąkolwiek aprobatę. Nie łączy się też z żadnymi innymi czynnościami jak początkowym zwykłym sprawdzeniem kompletności wniosku, a następnie regularnym sprawdzaniem stanu sprawy. Sąd przyjął jednocześnie, że z uwagi na: konieczność wystąpienia ze wskazywanym już powyżej odpowiednim zapytaniem do służb oraz bardzo częstym występowaniem braków formalnych w złożonych wnioskach (co Sąd zna z urzędu) realnym terminem na załatwienie sprawy jest okres dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (i tak jest to zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin zakreślony przez ustawodawcę dla sprawy szczególnie skomplikowanej). Zatem w ocenie Sądu okres przewlekłości miał miejsce od [...] do podjęcia pierwszych czynności w sprawie przez Wojewodę, tj. [...], a następnie od [...] (przekazanie ostatniego brakującego dokumentu – decyzji pobytowej matki) do dnia wywiedzenia skargi [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że brak dostarczenia Wojewodzie żądanego dokumentu (decyzji pobytowej przedstawiciela ustawowego małoletniej) skutecznie wstrzymywał rozpoznanie sprawy i sprawiedliwym jest nieobciążanie organu negatywnymi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Strona postepowania także powinna czynić ze swojej strony wszelkie wysiłki, które pozwalają na sprawne i szybkie załatwienie wniosku. Okres przewlekłości wyniósł tym samym nieco ponad 16 miesięcy. Jednocześnie wyważając między sobą: występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy długotrwały, permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę ok. 100 złotych za każdy miesiąc występowania tego źle świadczącego o Państwie Polskim i jego aparacie stanu bezczynności, odejmując jednocześnie 2 miesiące w trakcie których to, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (tej bardziej skomplikowanej), gdzie przyznana suma nie powinna jednak przekraczać poziomu 1500 złotych. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.07.2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 51/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie jednocześnie zaznaczyć, że ponad półtoraroczny okres zwłoki zaistniały w niniejszej sprawie jest bez wątpienia szczególnie drastyczny i w żadnym wypadku nie może się powtarzać. Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 10 000 złotych jest zbyt wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).