II SAB/Wa 469/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. (podpisanym podpisem elektronicznym) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") wystąpiło do Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Szef Kancelarii", "organ") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji: 1. czy Prezydent RP i członkowie jego delegacji zostali przebadani na obecność koronawirusa w trakcie wizyty w USA w czerwcu 2020 r.? 2. czy u Prezydenta RP bądź któregokolwiek członka delegacji wykryto obecność koronawirusa? Jeśli tak, to wnosimy o podanie imienia i nazwiska tej osoby, a także pełnionej funkcji. Jednocześnie skarżący wskazał, aby żądane informacje przekazać mu za pośrednictwem platformy ePUAP. W odpowiedzi z [...] lipca 2020 r. Szef Kancelarii wskazał, że status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Zatem informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP tzn. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/GI 233/18). Z tego względu, żądanie niedotyczące zasad funkcjonowania i działalności Prezydenta RP, lecz obejmujące informacje o bieżącym stanie zdrowia Prezydenta RP i członków jego delegacji podczas wskazanej wizyty, w tym o poddaniu się określonym badaniom, nie dotyczy sprawy publicznej i nie posiada statusu informacji publicznej, a jako takie nie jest objęte zakresem u.d.i.p. W dniu [...] sierpnia 2020 r. stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy ePUAP) skargę na bezczynność Szefa Kancelarii, w której zarzuciło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę do uzyskiwania informacji o działalności władz oraz o sprawach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że informacje, objęte zakresem wniosku stowarzyszenia, nie wchodzą w zakres konstytucyjnego prawa do informacji oraz, że nie stanowią informacji publicznej; 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podało, że zarażenie koronawirusem COVID-19 Prezydenta RP czy też pozostałych członków delegacji do USA może mieć wydatny wpływ na możliwości pełnienia funkcji przez te osoby. Ponadto żądana informacja dotyczy sposobu działalności władz publicznych w związku ze stanem pandemii, w tym jest to informacja na temat stosowanych środków zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii wirusa. Ma to szczególne znaczenie w przypadku osób piastujących wysokie stanowiska publiczne, tj. Prezydenta RP oraz członków delegacji. Uzyskanie żądanych informacji pozwoliłoby na sprawowanie społecznej kontroli działalności Prezydenta RP oraz Kancelarii w związku z pandemią koronawirusa, w tym na wypełnianie obowiązków i zaleceń epidemiologicznych. Pomimo upływu 14 dni od złożenia wniosku, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, błędnie uznając, iż przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zwrócił uwagę, że od [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obowiązki poddania się testom diagnostycznym w kierunku SARS-CoV-2 (potocznie zwane testami na koronawirusa) reguluje rozporządzenie z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W ten sposób wykonano delegację ustawową umożliwiającą ustanowienie obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tym samym test diagnostyczny w kierunku SARS-CoV-2 należy uznać za badanie lekarskie, a szerzej – badanie sanitarno-epidemiologiczne, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wykonanie takiego badania Prezydentowi RP lub członkom jego delegacji nie dotyczy więc żadnego przejawu aktywności Prezydenta RP jako organu władzy publicznej i nie wiąże się z wykonywaniem zadań publicznych, czy też dysponowaniem przez Prezydenta RP majątkiem publicznym. Poddanie się badaniom, czy to będzie dotyczyło testów na koronawirusa, czy też innych badań lekarskich, nie stanowi przejawu zachowania w zakresie zadań i kompetencji publicznoprawnych w znaczeniu organizacyjnym (odnoszącym się do struktury podmiotów, organów, jak i pozostałych instytucji), materialnym oraz formalnym, a także nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej. Informacje o badaniach lekarskich należą do sfery spraw prywatnych człowieka, niezależnie od pełnionych przez niego funkcji. Zdrowie jest bowiem dobrem osobistym człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej; względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Szef Kancelarii jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna między stronami jest prawna kwalifikacja informacji objętej wnioskiem z [...] czerwca 2020 r., a mianowicie czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem podmiotowym. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji, wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest warunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Wedle art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wywodząc z treści przepisów Konstytucji definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dookreślenie pojęcia informacji publicznej stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należy wskazać, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17, przedmiotem informacji publicznej musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem państwa. Zdaniem Sądu, wnioskowane przez stowarzyszenie informacje nie są informacjami o sprawach publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo do informacji dotyczy spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. U.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, ale nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Zatem prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Omawiana ustawa (u.d.i.p.) nie może być traktowana jako środek do uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje dostęp wyłącznie do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W ocenie Sądu, Szef Kancelarii prawidłowo przyjął, że objęte wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. informacje dotyczące badania pod kątem obecności koronawirusa Prezydenta RP i członków jego delegacji do USA w czerwcu 2020 r. nie stanowią informacji publicznej. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Jak wynika z oficjalnej strony internetowej Prezydenta RP (prezydent.pl), wizyta w USA rozpoczęła się 24 czerwca 2019 r. Obowiązywało wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.). Akt ten określał przypadki obligatoryjnego poddania się testom diagnostycznym w kierunku SARS-CoV-2. Został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 1 ww. ustawy, badanie sanitarno-epidemiologiczne to badanie, w którego skład wchodzą badanie lekarskie, badania laboratoryjne oraz dodatkowe badania i konsultacje specjalistyczne, wykonywane w ramach nadzoru epidemiologicznego w celu wykrycia biologicznych czynników chorobotwórczych lub potwierdzenia rozpoznania choroby zakaźnej. Zatem test diagnostyczny w kierunku zakażenia COVID-19 jest badaniem sanitarno-epidemiologicznym. Informacja w sprawie badań lekarskich, laboratoryjnych czy sanitarno-epidemiologicznych Prezydenta RP oraz członków jego delegacji nie stanowi informacji publicznej, gdyż przekracza zakres danych wiążących się z pełnieniem przez te osoby zadań publicznych. Chybiony jest pogląd skarżącego, iż przedmiotowa informacja dotyczy sposobu działalności władz publicznych w związku ze stanem pandemii, a także umożliwi sprawowanie społecznej kontroli działalności Prezydenta RP oraz Kancelarii Prezydenta RP w związku z pandemią koronawirusa. Działania administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych podejmują odpowiednie organy sanitarne, a także minister właściwy do spraw zdrowia. Tymczasem wnioskowana informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, tak więc nie podlega udostępnieniu, nawet jeśli znajdowałaby się w posiadaniu Szefa Kancelarii. Trudno też dopatrzeć się "sposobu działalności władz publicznych w związku ze stanem pandemii" w jednorazowym przebadaniu Prezydenta RP oraz członków jego delegacji w kierunku SARS-CoV-2 (w USA w czerwcu 2020 r.). Samo stowarzyszenie nie wzmiankowało z jakich to regulacji prawnych wywodzi obowiązek czy - jak też wskazuje w skardze - zalecenie epidemiologiczne odnośnie przeprowadzenia u Prezydenta RP i członków jego zagranicznej delegacji badań w kierunku zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W konsekwencji organ postąpił właściwie, podejmując w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czynność materialno-techniczną w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi (z 13 lipca 2020 r.), iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Skoro zaś objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Szef Kancelarii pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.