I OSK 1064/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 960/17 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 960/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi T. K., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] maja 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w Pajęcznie, na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1782) oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 6, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1130) w związku ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym z 31 marca 2017 r., cofnął T. K. uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie nr [...] z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że 6 kwietnia 2017 r. T. K. przedłożył raport (wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...]), w którym poinformował, iż nabył prawo do spadku po swoim ojcu zmarłym 4 sierpnia 2012 r. - w wysokości ¼ udziału. W skład spadku wchodzi m. in. nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym w W., położona w M. gm. P. - miejscowości pobliskiej w stosunku do siedziby KPP w Pajęcznie. Powierzchnia mieszkaniowa tego domu wynosi 69,395 m², co oznacza, że "udział T. K. w spadku wynosi 17,34 m² powierzchni mieszkalnej". Organ podniósł, że w § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. określone zostały sytuacje, w jakich następuje cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z punktu 4 tego przepisu wynika, że decyzję o cofnięciu wskazanego uprawnienia wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał - między innymi - dom jednorodzinny (część domu) będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Stosownie zaś do § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zatem udział w spadku wynoszący 17,34 m² powierzchni mieszkalnej przekracza dwie normy zaludnienia wynoszące 14 m². Komendant Powiatowy Policji w Pajęcznie wskazał również, że przy ocenie zapewnienia policjantowi normy zaludnienia należy uwzględnić stan prawny, a nie stan faktyczny, z którego skarżący wywodzi uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że normy zaludnienia nie ustala się na podstawie stanu faktycznego zajmowania pokoi, ale prawa do korzystania z powierzchni mieszkalnej w związku z posiadanym tytułem własności. Organ podniósł, że spełniona została przesłanka utraty przez policjanta uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ doszło do nabycia przez policjanta udziału w spadku, który odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia i dlatego uprawnienia do równoważnika pieniężnego należy stronie cofnąć z chwilą śmierci ojca, tj. od 4 sierpnia 2012 r. Prawo polskie łączy bowiem nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem, jakim jest śmierć spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c. i art. 925 k.c.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. policjant był zobowiązany niezwłocznie zawiadomić organ, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość - czego nie uczynił. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K., wskazując, że decyzja cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia ma charakter konstytutywny, co oznacza, że może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Nadto organ nie dokonał analizy jego realnej sytuacji mieszkaniowej, ograniczając się jedynie do danych liczbowych. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazał, że mając na uwadze § 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. na stronie ciążył obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego nie uczynił. O uzyskaniu udziału w spadku skarżący poinformował Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie dopiero 6 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu powołane przez organ pierwszej instancji przepisy na równi traktują posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu z posiadaniem lub uzyskaniem współwłasności nieruchomości służących do zamieszkania. Przepis § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. stanowi normę szczególną, stwierdzając, iż w przypadku, gdy funkcjonariusz pobierając przedmiotowe świadczenie nabędzie (on sam lub członek jego rodziny, określony w art. 89 ustawy o Policji) w drodze dziedziczenia mieszkanie lub dom, to traci prawo do równoważnika, o ile udział spadkowy w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną lokalu lub domu odpowiada przynajmniej 2 normom zaludnienia, a więc 14 - 20 m². W przedmiotowej sprawie udział skarżącego odpowiada 2 normom zaludnienia. Zdaniem organu w sprawie nie zachodziła potrzeba analizy ilości osób zamieszkujących (zameldowanych) w nieruchomości przy ul. R. [...] w M. i faktycznego podziału do używania budynku przez osoby w nim zamieszkujące. Jedyne, co zgodnie z normą § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., powinien był w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poczynić organ Policji, to ocena zmiany sytuacji mieszkaniowej strony przez pryzmat obowiązujących norm zaludnienia, a wszelkie niezbędne dane pozwalające wydać zaskarżoną decyzję znajdowały się w aktach sprawy. Nadto sentencja decyzji została sformułowana w sposób właściwy, zaś data śmierci ojca strony została wspomniana jedynie na marginesie, w uzasadnieniu decyzji. Analiza całości orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie nie pozwala przyjąć, że organ ten dokonał cofnięcia T. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z mocą wsteczną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący, w której podniósł, że skupiając się na fakcie nabycia przez stronę wskutek dziedziczenia udziału we współwłasności nieruchomości, organ nie ustalił czy fakt ten realnie wpłynął na poprawę sytuacji mieszkaniowej skarżącego i członków jego rodziny i w efekcie spowodował utratę prawa do równoważnika. Podniósł, iż mimo nabycia spadku, nadal nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a posiadany lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika natomiast, jaka powierzchnia mieszkalna w przedmiotowej nieruchomości przysługuje policjantowi i członkom jego rodziny, ile osób i w jakich warunkach zamieszkuje. Ograniczono się wyłącznie do metrażu dotyczącego udziału w spadku, bez wykazania związku pomiędzy nabyciem spadku a jakąkolwiek realną zmianą w sytuacji mieszkaniowej strony powodującą polepszenie jego sytuacji mieszkaniowej, oceniane przez pryzmat obowiązujących norm zaludnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący jest policjantem w służbie stałej od 25 kwietnia 2009 r. i od tego dnia pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - najpierw w wysokości jak dla policjanta samotnego (decyzja KPP w Pajęcznie z [...] czerwca 2009 r.), a następnie jak dla policjanta posiadającego rodzinę (decyzja KPP w Pajęcznie z [...] sierpnia 2009 r.). Skarżący mieszkał z rodziną (żona i dwoje dzieci) w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o Policji, w domu będącym własnością jego rodziców. W wyniku śmierci ojca, zmarłego 4 sierpnia 2012 r., będąc jednym z jego następców prawnych, skarżący stał się współwłaścicielem ww. domu w części zgodnej z jego udziałem w spadku, tj. w ¼ części. Z raportu złożonego przez skarżącego 6 kwietnia 2017 r. wynika, iż powierzchnia mieszkaniowa domu przy ul. R. [...] w M. wynosi 69,395 m². Zdaniem tego Sądu kwestią sporną w sprawie jest to, czy w powyższych okolicznościach faktycznych skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniana tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Sąd ten zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Sąd pierwszej instancji podniósł, że z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" tej ustawy. Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K7/04 (publ. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. I OSK 998/08): "W sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Podkreślić bowiem należy, ze posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji." Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08. W ocenie Sądu pierwszej instancji, posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji (co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca). Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Z powyższych względów skład Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie nie podzielił zajętego przez organy stanowiska, iż przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia. Sąd pierwszej instancji powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09, zgodnie z którą: "Równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)." Wskazał, że wprawdzie ww. uchwała została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej, to unormowanie prawne zawarte w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekając o cofnięciu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organy naruszyły art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię. W przedmiotowej sprawie cofnięto bowiem skarżącemu uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ nabył on w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział w domu mieszkalnym (o powierzchni 17,34 m²), w którym zamieszkuje (jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie - k. 22 akt sądowych) wraz z żoną i dwójką dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi czterech norm zaludnienia. Sąd ten zaznaczył przy tym, że organy obu instancji faktycznie nie dokonały w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach żadnych ustaleń na okoliczność liczby członków rodziny skarżącego uwzględnianych przy obliczaniu przysługującej funkcjonariuszowi dla potrzeb mieszkaniowych normy zaludnienia. Podkreślił, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie z dnia [...] maja 2017 r. stwierdzenie iż: "uprawnienia do równoważnika pieniężnego należy cofnąć stronie z chwilą śmierci jego ojca, tj. od dnia 4.08.2012 r." jest jedynie pozostającym bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przytoczeniem "na marginesie" daty śmierci ojca skarżącego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, analiza całości orzeczenia organu pierwszej instancji nie pozwala przyjąć, że organ ten dokonał cofnięcia T. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z mocą wsteczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. jest jednoznaczne i świadczy o zamiarze cofnięcia skarżącemu równoważnika z datą wsteczną, tj. od dnia 4.08.2012 r. Fakt, iż powyższe stwierdzenie znalazło się w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji potwierdza jedynie wadliwość tego rozstrzygnięcia i brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem przedmiotowej decyzji. W sytuacji, gdy nie jest sporne, iż organ Policji nie ma podstaw do cofnięcia funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z mocą wsteczną, to takie stanowisko organu pierwszej instancji winno zostać w toku instancji wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Z przedstawionych powyżej względów Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Pajęcznie z [...] maja 2017 r. Nakazał organom administracji, by ponownie rozpatrując sprawę uwzględniły przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i podjęły stosowne rozstrzygnięcie, po dokonaniu niezbędnych ustaleń w odniesieniu do liczby członków rodziny skarżącego, które winny być uwzględnione przy obliczaniu przysługującej mu normy zaludnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki w Łodzi reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 a contrario ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy niesporny stan faktyczny sprawy w pełni wypełnia dyspozycję przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi (będące konsekwencją wskazanego powyżej naruszenia art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 285 czerwca 2002 r.); 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga – wobec braku jej usprawiedliwionych podstaw – winna podlegać oddaleniu. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkalnych Policji, a który w drodze spadkobrania nabył udział w domu o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak żąda tego organ jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 powołanej ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Natomiast lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 tej ustawy). A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal mieszkalny w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie skarżącemu T. K. cofnięto uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nabył w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział w domu mieszkalnym (o powierzchni 17,34 m²), w którym zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi czterech norm zaludnienia. Należy podkreślić, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa. Powyższe w pełni koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji właściwe odczytał treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tym samym nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 a contrario ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), poprzez ich niezastosowanie, jak również zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną wobec braku usprawiedliwionych podstaw.