II SA/Gl 571/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], zmienił decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], w taki sposób, że od dnia 1.01.2020 r. ustalił opłatę za pobyt L. K. (dalej w skrócie: "mieszkanka DPS") w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości 70% miesięcznego dochodu od dnia 1 stycznia do dnia 29 lutego 2020 r. w wysokości 1 509,91 zł., oraz od dnia 1 marca 2020 r. w wysokości 1 159,91 zł., płatną na konto domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu podał, że zmianie uległa sytuacja dochodowa mieszkanki DPS. Decyzją ZUS z dnia [...] r. przyznano jej świadczenie uzupełniające od 1.10.2019 r., a wyrównanie za okres od października do listopada 2019 r. zostało wypłacone ze świadczeniem za grudzień 2019 r. W okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. na jej dochód składało się bieżące świadczenie ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 1 157,01 zł., świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. oraz 1/2 nadpłaty świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł. Dochód w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. wynosił zatem 2 157,01 zł., a od lutego 2020 r. dochód jej wynosił 1 157,01 zł. i dodatkowo świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł., co skutkuje ustaleniem nowej wysokości opłaty za miesiąc styczeń i luty 2020 r., która wynosi po 1 509,91 zł., a od 1.03.2020 r. po 1 159,91 zł. miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła mieszkanka DPS, reprezentowana przez opiekuna prawnego B. C. (dalej: "skarżąca"), w którym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w związku z art. 105 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz.1507 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa"), poprzez błędną ich wykładnię i niesłuszne wliczenie do dochodu świadczenia uzupełniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało się na treść art. 60 ust. 1 ustawy i zmianę sytuacji dochodowej mieszkanki DPS oraz poczynione w tym zakresie prawidłowe wyliczenia jej dochodu w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. w wysokości 2 157,01 zł., a od lutego 2020 r. w wysokości 1 157,01 zł. plus świadczenie uzupełniające 500 zł. Z tego powodu odpłatność w wysokości 70% dochodu winna być zwiększona od dnia 1 stycznia do dnia 29 lutego 2020 r. do kwoty 1 509,91 zł., oraz od dnia 1 marca 2020 r. po 1 159,91 zł. miesięcznie. Odnosząc się do treści odwołania wskazało, że ustawa z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1622, dalej: "ustawa o świadczeniu uzupełniającym" lub "u.ś.u."), weszła w życie z dniem 1 października 2019 r. i określono w niej warunki nabywania prawa, tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania świadczenia dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (dalej w skrócie: "świadczenie uzupełniające"). Celem świadczenia uzupełniającego jest dodatkowe wsparcie dochodowe osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.ś.u., świadczenie uzupełniające przysługuje osobom, które ukończyły 18 lat i których niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji albo orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do służby i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Świadczenie uzupełniające przysługuje osobom uprawnionym, które nie posiadają prawa do świadczeń pieniężnych finansowanych ze środków publicznych albo suma tych świadczeń o charakterze innym niż jednorazowe, wraz z kwotą wypłacaną przez zagraniczne instytucje właściwe do spraw emerytalno-rentowych, z wyłączeniem renty rodzinnej przyznanej w okolicznościach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018r. poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39, 730 i 752), zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych dodatków i świadczeń wypłacanych wraz z tymi świadczeniami na podstawie odrębnych przepisów przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń, nie przekracza kwoty 1 600 zł. miesięcznie. Na mocy decyzji ZUS z dnia [...] r. mieszkanka DPS otrzymała świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. miesięcznie. Świadczenie to winno być wliczone do dochodu, który stanowi postawę do obliczenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił jej dochód i wliczył do dochodu kwotę świadczenia uzupełniającego. Kwoty świadczenia uzupełniającego nie wlicza się do dochodu jedynie w przypadku świadczeń pieniężnych i opłat ponoszonych za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej (art. 8 ust. 4a ustawy). W przypadku dochodu ustalonego, zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.ś.u. Przypadek ten dotyczy wyłącznie ustalenia odpłatności w drodze umowy (art. 103 ust. 2 ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgodziła się z wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami. Obu organom orzekającym w sprawie zarzuciła błąd w interpretacji przepisów prawa wobec jednoznacznej treści otrzymanej przez nią odpowiedzi z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie z dnia [...] r., iż ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałyby jej uchylenie. W rozpatrywanej sprawie mieszkanka DPS otrzymała świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. miesięcznie od 1.10.2019 r., a wyrównanie za okres od października do listopada 2019 r. zostało jej wypłacone razem ze świadczeniem za grudzień 2019 r. (por. decyzja ZUS z dnia [...] r.). Świadczenie prawidłowo zostało wliczone do jej dochodu, który stanowi postawę do obliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. na jej dochód składało się bieżące świadczenie ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 1 157,01 zł., świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. oraz 1/2 nadpłaty świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł. Dochód w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r. wynosił zatem 2 157,01 zł., a od lutego 2020 r. dochód jej wyniósł 1 157,01 zł. i świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł., co skutkuje ustaleniem nowej wysokości opłaty za miesiąc styczeń i luty 2020 r., która wynosi po 1 509,91 zł., a od 1.03.2020 r. po 1 159,91 zł. miesięcznie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wypłacone mieszkance DPS świadczenie uzupełniające, w wysokości 500 zł. miesięcznie jest przyznawane na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 z późn. zm., jak dotychczas w skrócie: "ustawa o świadczeniu uzupełniającym" lub "u.ś.u."), w świetle której, celem świadczenia uzupełniającego jest dodatkowe wsparcie dochodowe osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (art. 1 ust. 2 u.ś.u.). Sporne stało się stanowisko reprezentowane przez skarżącą, że powyżej opisane świadczenie uzupełniające nie podlega wliczeniu do dochodu, od którego zależy wysokość ustalanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej odpłatności za pobyt w tym domu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty ustawodawca wskazał w pierwszej kolejności bezpośredniego beneficjenta (mieszkańca domu pomocy społecznej), co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Osoba ta opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Z przytoczonych przepisów wynika, że opłata jaką wnosi mieszkaniec za pobyt w d.p.s. jest wypadkową średniego kosztu utrzymania mieszkańca w d.p.s. oraz wysokości jego dochodu. Zmiana w stanie faktycznym, który jest przyjęty do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności w d.p.s., powoduje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s., zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie W kontekście zmiany czynników determinujących wysokość opłaty należy odróżnić sytuację zmiany w toku postępowania od zmiany, która nastąpiła już po tym, gdy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. W pierwszej sytuacji organ powinien uwzględniać zmiany w treści swojego rozstrzygnięcia, ewentualnie różnicując wysokość opłat za poszczególne okresy, w drugim, istnieją podstawy do zmiany decyzji. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Regulacja ta koresponduje z art. 109 ustawy, który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Ustawodawca w art. 61 ustawy odwołał się do pojęcia dochodu, nie wprowadzając jednak jednocześnie żadnych szczególnych zasad jego obliczania. W związku z tym ustalając dochód osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej należy stosować zasady określone w art. 8 ustawy, tym bardziej, że art. 61 odwołuje się do pojęcia "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", regulowanego w art. 8 ust. 1 ustawy. W świetle art. 8 ust. 3 ustawy zasadą jest, że za "dochód" uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W kolejnych ustępach art. 8 ustawy ustawodawca wskazał, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3. W tym kontekście świadczeniu uzupełniającemu został poświęcony art. 8 ust. 4a ustawy, w myśl którego: "W przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252).". W świetle cytowanych przepisów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że zawarte w art. 8 ust. 4a ustawy wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 ustawy, a jedynie do jego pkt 2 nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (małżonek, zstępnie, wstępni) - na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w domu pomocy społecznej - a już nie pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, a więc w szczególności samego mieszkańca domu pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 8 ust. 4a ustawy w analizowanym zakresie jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie stoi też w sprzeczności z powołanym w skardze art. 9 ustawy o świadczeniu uzupełniającym, gdyż opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie stanowi wzmiankowanych w tym przepisie: "potrącenia" ani "egzekucji". Co więcej, takie jego rozumienie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji - mocą której wprowadzono sporne świadczenie oraz dodano do art. 8 ustawy analizowany ust. 4a - w którym to uzasadnieniu czytamy, że: "(...) przewiduje się również nie wliczanie kwoty świadczenia do dochodu, od którego ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego, świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez małżonka, wstępnych i zstępnych osoby uprawnionej do świadczenia, do dochodu ustalanego na potrzeby ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych. Dlatego też proponuje się odpowiednią nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (...), ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (...), ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (...) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.)." (cytat). Jak z powyższego wynika, już w cytowanym uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu uzupełniającym wyraźnie przewidywano możliwość niewliczania tego świadczenia do dochodu jedynie małżonka, zstępnych lub wstępnych osoby uprawnionej do pobytu w domu pomocy społecznej, a nie samej tej osoby (mieszkańca domu pomocy społecznej). W rozpatrywanej sprawie zarówno dochód na potrzeby ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkanki DPS, jak i miesięczna wysokość samej odpłatności, zostały ustalone i obliczone przez organy obu instancji w sposób prawidłowy. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi, mającej przemawiać za niewliczaniem świadczenia uzupełniającego do dochodu także mieszkańca w domu pomocy społecznej, należy zauważyć, że katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, których przestrzeganie kontroluje sąd administracyjny, określa w sposób wyczerpujący art. 87 Konstytucji RP. W katalogu tym mieszczą się jedynie: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Jak z powyższego wynika, w katalogu źródeł prawa nie mieszczą się wykładnie przepisów, czy też pisemne informacje lub inne oświadczenia składane przez instytucje, czy też organy władzy publicznej, na które powołuje się skarżąca w skardze. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że datą od której należało dokonać korekty wysokości płatności i ustalić wyższą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej jest każdy akt stosowania prawa, który odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA - dalej: "CBOS", oraz A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151, a także wyrok NSA z 27.05.2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19 - CBOS). W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.