VIII SA/Wa 851/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania D. O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. D. O. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. S. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o [...] niezdolności do samodzielnej egzystencji M. S. wydane przez ZUS [...] stycznia 2020r. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to [...].08.2014 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] maja 2021 roku oraz dołączonych dokumentów wynika, że Skarżąca D. O. od około 6 lat sprawuje opiekę nad babcią M. S. Pani D. w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje całodobową opiekę nad babcią, która jest osobą leżącą i wymagającą stałej pomocy w codziennych czynnościach. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji odmówił D. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. S. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że M. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu [...]. Jednakże, jak ustalił organ I instancji, są osoby spokrewnione z M. S. w pierwszym stopniu tj. jej dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do opieki nad matką, do alimentacji wobec matki. Organ I instancji ustalił, że córka Pani M. S., J. O. nie może zająć się matką ponieważ sama ma problemy z [...] i z [...] lecz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Syn M. S. od kilkunastu lat nie utrzymuje kontaktu z rodziną, natomiast J. S. mieszka w M. Według Organu fakty te nie skutkują przeniesieniem obowiązku alimentacyjnego na osoby spokrewnione w dalszym stopniu, ani też nie uprawniają innej osoby do skutecznego ubiegania się o to świadczenie. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania(obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Ponadto, SKO wskazuje na art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z którego wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że M. S. jest wdową ale ma troje dzieci – J. O., M. S. oraz J. S. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].04.2021 r. wynika, iż J. O. nie może opiekować się matką z uwagi na swoje własne choroby, zaświadczenie to jednak nie jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Synowie J. S. mieszka w M., a M. S. mieszka poza R. Według organu odwoławczego okoliczności te nie stanowią przesłanek wskazanych przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego kolejnym osobom zobowiązanym. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro dzieci M. S., nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką (brak jest bowiem obiektywnych przeszkód ku temu), a tym samym D. O. nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli chodzi o niezastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy, co Skarżąca zarzuca w odwołaniu, który reguluje kwestię zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Kolegium wskazało, że nie widzi aby w niniejszej sprawie dochodziło do zbiegu uprawnień wymienionych w tym przepisie. W skardze Skarżąca zarzuciła w/w decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego: a) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym rozpatrzeniem – tj. do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; 2) Naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnie art. 17 ust. 1a punkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że sama okoliczność posiadania przez M. S. dzieci stanowi kryterium negatywne dla przyznania świadczenia, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt istnienia obowiązku alimentacyjnego dzieci względem matki ma istotne znaczenie dla oceny wniosku złożonego przez jej wnuczkę. b) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez błędną wykładnie art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art.. 69 i art. 71 ust. 1 art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych w związku z pominięciem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej tych przepisów, polegające na uznaniu, że wobec istniejącego abstrakcyjnie obowiązku alimentacyjnego dzieci względem matki świadczenie nie przysługuje osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną. c) pominięcie norm art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych; Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji, nadto o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności. Stwierdziła, że osoby na które wskazują organy nie mogą sprawować opieki a uzyskanie jakichkolwiek świadczeń o charakterze alimentacyjnym pozostaje niemożliwe, w związku z czym faktyczną opiekę w pełnym zakresie sprawuje Skarżąca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz.2325 ), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2021 r., odmawiającą przyznania D. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na babcię skarżącej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako ustawa. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt. 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy - innymi słowy, czy jest ona osobą na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z art. 129 § 1 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2392/20, wskazał na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym a sprawowaniem osobistej opieki, a Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę ten pogląd podziela. Przepis art. 132 k.r.o. dotyczy obowiązku alimentacyjnego, zaś art. 128 k.r.o. obowiązek ten definiuje jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. W niniejszej sprawie Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci - nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że babcia skarżącej ma troje dzieci, którzy bezsprzecznie zobowiązani są do alimentacji przed skarżącą zgodnie z art. 128 k.r.o. Oznacza to, że przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zostałyby spełnione tylko wtedy, gdyby dzieci babci skarżącej – M. S. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu o brak możliwości sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, ale również o brak możliwości dostarczania przez nich środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Niewątpliwie taką okolicznością uzasadniającą niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci M. S. orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności - jednakże w tym konkretnym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. M. S. – wymagająca opieki jest wdową. Z zaświadczenia lekarskiego z [...].04.2021 r. wynika, iż córka M. S. J. O. nie może opiekować się matką z uwagi na swoje własne choroby; zaświadczenie to jednak nie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności, jak słusznie stwierdziło SKO. Z kolei w oświadczeniu Skarżącej z [...].05.2021 r. złożonego podczas wywiadu środowiskowego jako powód niemożności sprawowania opieki nad matką przez synów wskazane zostało, iż J. S. mieszka w M., a M. S. nie utrzymuje kontaktu z rodziną. W tych warunkach zasadnym jest stanowisko organów obu instancji, że dzieci M. S. nie są zwolnione z obowiązku alimentacyjnego. Albowiem to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Zatem - skoro skarżąca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci - to w tej sytuacji nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17.06. 2021 r. I OSK 371/21 w którym stwierdził, że: "Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (por. wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2392/20). Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Zatem wykluczenie wnuczki z kręgu osób upoważnionych do świadczenia - gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym - nie narusza standardów Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu. Przekonująco uzasadnił swoją decyzję nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.