II OSK 1197/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 487/02 w sprawie ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 487/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Starosta C., po rozpoznaniu wniosku D. i A. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości P. przy ul. S. Po rozpoznaniu odwołania M. i A. W.– właścicieli działek nr [...] i [...], Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestor złożył wniosek o jej wydanie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył, iż zawartość projektu odpowiada przepisom, projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, a ponadto wykonany został przez osobę uprawnioną i jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami ochrony środowiska i wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, organ odwoławczy podniósł natomiast, iż przepis art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nie może stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie wydał jeszcze nakazu rozbiórki. Uznał również, iż sprawa ustanowienia prawa przejazdu i przechodu ul. S. nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, gdyż ulica ta znajduje się od strony południowej budynku mieszkalnego, a planowana jego rozbudowa, obejmuje budowę klatki schodowej w dobudowie do tego budynku od strony północnej. Ponadto wszelkie spory dotyczące korzystania z tej drogi mają charakter cywilno-prawny i od ich rozstrzygnięcia nie można uzależniać wydania pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i A. W. W uzasadnieniu podnieśli, iż ustawowa definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera w swej treści konieczność uwzględnienia obciążeń nieruchomości, także w postaci przebiegu służebności drogi koniecznej. Powyższe wpływa na zawartość projektu budowlanego, który zawierać powinien projekt zagospodarowania działki, w tym układ komunikacyjny. W niniejszej sprawie, układ komunikacyjny na działce miał być natomiast określony orzeczeniem sądu w zakresie ustanowienia drogi koniecznej i według skarżących powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie podniósł, iż błędny jest pogląd skargi jakoby sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu na terenie, którego dotyczy projekt, uzasadniał odmowę wydania pozwolenia na budowę. Zauważył, iż z treści art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie wynika, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została natomiast wydana, co potwierdzili sami skarżący na rozprawie. Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skargi, jakoby toczące się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej uniemożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznał, iż podzielenie tego poglądu dawałoby pierwszeństwo ograniczonemu prawu rzeczowemu nad prawem własności, z którego wywodzi się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził jednocześnie, iż nie oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku liczyć się z istnieniem takiego prawa, ale podkreślił, iż prawo to musi wynikać z orzeczenia sądowego lub z umowy. Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał natomiast, że wadliwość zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, polega na naruszeniu art. 107 § 1 kpa, który jako dwa istotne elementy składowe decyzji wymienia rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Podniósł, iż rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w sposób precyzyjny, tak aby możliwe było jej wykonanie bez wątpliwości co do udzielonego uprawnienia lub nałożonego obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można bowiem ani domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zauważył, iż we wniosku z dnia 20 czerwca 2001 r. inwestorzy domagali się wydania "pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego", która miała polegać "na dobudowie klatki schodowej, częściowej zmianie konstrukcji dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne." Decyzja organu I instancji zatwierdza projekt budowlany i udziela "pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego." Zawiera jednocześnie tabelkę, określającą dane techniczne budynku w części projektowej i powstałej po przebudowie. Z tabelki tej nie wynika jednak, w sposób niewątpliwy, co jest przedmiotem udzielonego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Nie można też tego w sposób jednoznaczny wywnioskować z zatwierdzonego projektu, którego tematem jest "rozbudowa modernizacja". Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż pojęcie "modernizacji" zostało wykreślone z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez art. 90 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Zmiana ta ma natomiast ten skutek, że ustawodawca w ogóle zrezygnował z posługiwania się pojęciem modernizacji. Nie wiadomo zatem w jakim zakresie decyzja zatwierdza projekt w przedmiocie modernizacji. Według projektu jego przedmiotem jest "dobudowa klatki schodowej od strony północnej oraz częściowa zmiana dachu – 2 lukarny". Z zakresu robót określonych w projekcie można domniemywać, że chodzi o nadbudowę, a z projektu zagospodarowania działki, że przedmiotem inwestycji jest tylko obiekt oznaczony nr 1, a więc dobudowa klatki schodowej. Sąd I instancji podkreślił zatem, iż żądanie inwestorów nie jest w pełni rozstrzygnięte decyzją. Zauważył ponadto, iż w projekcie zawierającym inwentaryzację od fundamentów do poddasza wprowadzono kolorem czerwonym "korektę", która polega tylko na wprowadzeniu linii oznaczonej kolorem czerwonym, nie wyjaśniono natomiast czego dotyczy przedmiotowa korekta skoro nie zmienia parametrów liczbowych. Podniósł również, iż w aktach sprawy nie znalazł żadnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia technika budowlanego T. N. do projektowania. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że posiada on stosowne uprawnienia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, D. S. i A. S. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący oparli skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie wadliwych decyzji w I i II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący podnieśli, że decyzja Starosty C. z dnia [...] wyczerpuje wszystkie wymogi art. 107 § 1 kpa. Wskazali, iż decyzja ta zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości P. przy ul. S. Zamieszczona w decyzji tabelka zawiera zbiorcze dane techniczne budynku w części projektowanej oraz łączne po przebudowie. Szczegółowe natomiast dane w tym względzie wraz ze stosownymi opracowaniami graficznymi znajdują się w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego, stanowiącym integralną część tej decyzji. W ocenie skarżących, zatwierdzony projekt budowlany pozwala jednoznacznie określić zakres planowanych robót budowlanych. Wpisanie w tytule obok słowa rozbudowa, słowa modernizacja, nie wpływa natomiast na zmianę kategorii prawnej przygotowanego projektu. Skarżący podnieśli ponadto, iż w niniejszej sprawie nie mogą być również kwestionowane uprawnienia wykonującego projekt, gdyż przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nakłada na organ administracji publicznej wyłącznie obowiązek sprawdzenia uprawnień budowlanych twórcy projektu przed wydaniem decyzji. Brak w aktach sprawy stosowanego zaświadczenia nie może zatem skutkować uznaniem, że obowiązek ten nie został przez organ dopełniony. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2006 r., M. i A. W., uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 176 powołanej ustawy wymaga aby skarga kasacyjna zawierała nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, a więc wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które zostały naruszone przez sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, lecz również nakłada na autora skargi obowiązek ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno prowadzić do odpowiedzi na pytanie, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w rozumieniu autora skargi kasacyjnej. Powołując się na konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, autor skargi powinien zatem wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie, skarżący w podstawie kasacyjnej zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazali jednak jakie konkretnie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone przez ten Sąd oraz na czym to naruszenie polegało. Jak już natomiast wskazano wyżej, aby przedmiotowa podstawa kasacyjna mogła okazać się skuteczna wnoszący skargę musi wyraźnie wskazać konkretny przepis procedury naruszony przez Sąd oraz wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo powołanie się w podstawie kasacyjnej na przepis art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi natomiast wskazania podstawy kasacyjnej, gdyż nie czyni zadość przytoczonym wymaganiom. Powołanie się w ramach tej podstawy na zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa nie może być natomiast uznany za wystarczający, gdyż Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia wskazanego przepisu. Zauważyć bowiem należy, że skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa uznać należy tym samym za chybiony. Badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował bowiem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec takich zarzutów skargi kasacyjnej, które nie spełniają opisanych wyżej wymogów, podstawa, na której oparta została przedmiotowa skarga, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.