II OZ 1350/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 159/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2025 r., znak SKO Gd/2873/24 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 159/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 stycznia 2025 r., znak SKO Gd/2873/24 w przedmiocie warunków zabudowy, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej powołaną decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 22 kwietnia 2024 r. o ustaleniu na rzecz M.P. warunków zabudowy na działce nr [...] (część działki nieobjęta planem miejscowym) położonej w obrębie [...], gmina S. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w efekcie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skutki takie, w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego, mogą wystąpić jedynie w wyniku wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze charakter wstrzymania wykonania aktu lub czynności w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie należy do aktów kwalifikujących się do wykonania w omawianym wyżej znaczeniu. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.P., zaskarżając je w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. Przepisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają podstawę do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zatem rozumieniu, zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu, więc możliwe jest jej wstrzymanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Zwłaszcza w przypadkach, gdy jest aktem poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezależenie od powyższego należy uznać, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również w wywiedzionym zażaleniu nie przedstawiła okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie powołała też argumentacji, która przemawiałaby za uwzględnieniem wniosku, ograniczając się do negacji stanowiska Sądu I instancji oraz polemiki w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego należy uznać, że nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Ewentualne udzielenie ochrony tymczasowej nie może być postrzegane jako możliwość wstrzymania dalszego toku procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym udaremnienia inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.