II GSK 1850/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku S. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 2471/25 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 maja 2026 r. nr KOC/1241/Dr/25 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 2471/25, oddalił skargę S. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 maja 2025 r. nr KOC/1241/Dr/25 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 maja 2025 r. na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.". Przedmiotowy wniosek nie został uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, publ. CBOSA). Uwzględnienie takiego wniosku przez sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143). Zgodnie z tym przepisem sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadne, a twierdzenia zawarte we wniosku winny być poparte niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19 oraz z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadnienia, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej dotyczy zaskarżonej decyzji z dnia 22 maja 2025 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawa z dnia 22 stycznia 2025 r. nr 2/B/2025, na mocy której: zezwolono skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...] o powierzchni 15,00 m2 (trawnik) w terminie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 30 czerwca 2025 r. w celu umieszczenia kiosku prasowego w dotychczasowej lokalizacji; ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2.715 zł oraz odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...] o powierzchni 15,00 nr (trawnik) w terminie od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. w celu umieszczenia kiosku prasowego w dotychczasowej lokalizacji. Wymaga zatem podkreślenia, że skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję częściowo zezwalającą na zajęcie pasa drogowego (pkt 1 i 2) oraz częściowo odmawiającą wydania zezwolenia (pkt 3), przy czym zaskarżyła odwołaniem do Kolegium wyłącznie pkt 3 decyzji organu I instancji, co jednak nie pozwala – w świetle wyżej wskazanych uwag na temat zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej – zdefiniować zakresu przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, złożony wniosek nie precyzuje żądania strony i nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie strona chciałaby zostać objęta ochroną tymczasową. Wypada zatem ponownie podkreślić, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalna samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Niezależnie od tego, wobec deficytów złożonego wniosku, wymaga wyjaśnienia, że jeśli intencją strony było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w tej części, w której utrzymuje ona odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ulicy [...] o powierzchni 15,00 nr (trawnik) w terminie od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., to wskazać trzeba, że wstrzymanie wykonania aktu, który utrzymał w mocy decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest możliwe, bowiem samą odmową wydania zezwolenia skarżąca nie została do niczego zobowiązana, nie został również nałożony na nią nowy obowiązek ani nie przyznano jej nowego uprawnienia. Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia co prawda kształtuje prawa i obowiązki strony, jednak nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, a w związku z tym niemożliwym jest wstrzymanie jej wykonalności. W związku z tym, że decyzja ta nie podlega realizacji (czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego), wniosek o wstrzymanie jej wykonania nie mógł zostać uwzględniony. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie z dnia 8 października 2019 r. sygn. II GZ 206/19 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.