I SA/Gd 312/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2026 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. SKO Gd/1157/25 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2022 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kaliska z dnia 29 stycznia 2025 r. nr ROSI.7030.87.2024.IV; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z 13 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej jako "O.p."), art. 6q ust. 1, art. 6ka ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 773 ze zm.; dalej jako "u.c.p.g.") oraz uchwały Rady Gminy Kaliska Nr XLI/335/2021 z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Kaliska Nr XXVI/227//2020 z dnia 30 września 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalania oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 4136), po rozpatrzeniu odwołania W. T. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy K. (dalej jako "Wójt Gminy") z 29 stycznia 2025 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka numer [...], obręb ewidencyjny C., w której prowadzona jest działalności gospodarcza pod nazwą "[...]’’ za 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka numer [...], obręb ewidencyjny C., w której prowadzona jest działalności gospodarcza od 1 grudnia 2021 r. W dniu 2 grudnia 2024 r. Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2022 r. W dniu 7 stycznia 2025 r. Skarżący złożył pismo wyjaśniające, w którym poinformował organ, że był zmuszony do założenia działalności gospodarczej celem uzyskania dotacji na remont obiektu. 2.2. Wójt Gminy decyzją z 29 stycznia 2025 r. określił Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami za miesiące od stycznia do grudnia 2022 r. W ocenie organu wynajem krótkoterminowy wyczerpuje znamiona usługi hotelarskiej, o której jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych. Rozpoczęcie prowadzenia działalności zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wiąże się z powstaniem powinności i praw podmiotów rozpoczynającego działalność gospodarczej. Obowiązujące obecnie regulacje prawne nie dają możliwości nienaliczania opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych ze względu na niskie dochody z działalności gospodarczej. W związku z powyższym dla przedmiotowej nieruchomości naliczono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od pojemników o pojemności 120 litrów z frakcji zmieszane, metale i tworzywa sztuczne, papier i szkło - selektywnie, zgodnie z częstotliwością odbioru odpadów. 2.3. W złożonym odwołaniu Skarżący podał, że prowadzi działalność agroturystyczną od 1 grudnia 2024 r. Był zmuszony otworzyć działalność gospodarczą, gdyż było to warunkiem koniecznym otrzymania dotacji na kompletny remont nieruchomości. Budynek na przedmiotowej nieruchomości powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku i był niezamieszkały od ponad 10 lat. Z uwagi na powyższe znajdował się w bardzo złym stanie technicznym, co uwidocznione zostało na dołączonych zdjęciach. Remont został ukończony w 2024 r. i wtedy Skarżący zamieścił reklamę na [...]. Strona podkreśliła, że nigdy nie uchylała się od płacenia opłat za wywóz śmieci. Jednocześnie Strona pomimo zawieszenia działalności gospodarczej musiała pozostać aktywna na portalach reklamujących agroturystykę, aby pozyskać ewentualnych gości w sezonie letnim. Końcowo Skarżący wskazał, że odpady budowalne powstałe w trakcie remontu posesji zostały wywiezione przez wynajęty podmiot. Od 1 września 2024 r. działalność gospodarcza jest zawieszona, a decyzja o wysokości opłat została naliczona za cały 2024 r. 2.4. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, SKO decyzją z 13 lutego 2026 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 6a ust. 1, ust. 2, art. 6c ust. 1 oraz art. 6o ust. 1 u.c.p.g., stwierdził, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów w przeznaczonych do tego pojemnikach i ponoszenie z tego tytułu opłaty. Pojemność pojemników i częstotliwość ich odbioru wynikają z przywołanych uchwał Rady Gminy K., które są wiążące zarówno dla sądów, jak i dla organów administracji publicznej. Dopóki uchwała tego rodzaju nie zostanie uchylona, zmieniona lub w innym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, to obowiązkiem organów jest stosować się do jej treści. Przytaczając treść art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., SKO stwierdziło, że obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne. W takiej sytuacji powstaje obowiązek uiszczenia opłaty z uwzględnieniem wszystkich frakcji odpadów o jakich mowa w odnośnych uchwałach rady miejskiej. Zobowiązany do opłaty nie ma możliwości swobodnego jej kształtowania i wybiórczego deklarowania rodzaju odpadów, skoro podjęta przez radę uchwała postanawia o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił wysokość opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Prawidłowo również w oparciu o przepisy prawa miejscowego w zaskarżonej decyzji ustalono ilość pojemników przewidzianą dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, przyjmując stawki dla pojemników danej frakcji odpadów. SKO wyjaśniło, że opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter powszechny i przymusowy. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l u.c.p.g.). Oplata należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Danina ta nie stanowi w istocie odzwierciedlenia świadczenia drugiej strony (gminy), bowiem ma służyć pozyskaniu środków na funkcjonowanie całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie, co wynika z art. 6r u.c.p.g. Zatem wysokość opłaty nie stanowi dokładnego odzwierciedlenia kosztów, jakie gminy ponoszą z tytułu odbierania odpadów od konkretnego właściciela. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Wójta Gminy K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że obowiązek opłaty powstaje w każdym miesiącu roku, mimo braku ustalenia czy w danym miesiącu faktycznie powstały odpady komunalne. Przepis jednoznacznie stanowi, że w przypadku nieruchomości niezamieszkałych obowiązek powstaje za miesiące, w których powstały odpady komunalne. Organ nie ustalił: - w jakich miesiącach powstały odpady, - w jakiej ilości, - czy nieruchomość była faktycznie użytkowana; 2) naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 O.p. poprzez braki w prowadzonym postępowaniu dowodowym w zakresie: - rzeczywistego użytkowania nieruchomości, - sezonowości działalności, - określenia faktycznego przebywania osób na nieruchomości, - charakteru prowadzonych prac remontowych; 3) niedopuszczalne rozszerzenie obowiązku publicznoprawnego poprzez przyjęcie wykładni prowadzącej do automatycznego obciążenia opłatą 12 miesięcy, niezależnie od faktycznego korzystania z nieruchomości; 4) automatyzm decyzji, która ma charakter schematyczny i nie odnosi się indywidualnie do sytuacji Strony; 5) naruszenie zasady proporcjonalności poprzez ustalenie opłaty w wysokości nieadekwatnej do rzeczywistego korzystania z systemu odbioru odpadów. Obciążenie za 12 miesięcy (w latach 2021-2024) przy sezonowym i sporadycznym korzystaniu z nieruchomości stanowi nadmierną ingerencję w sferę majątkową strony (w CEIDG znajdowały się informacje o okresach zawieszenia działalności). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak ustaleń faktycznych powstania odpadów w poszczególnych miesiącach czyni decyzję wydaną z naruszeniem prawa materialnego i procesowego co uzasadnia jej uchylenie. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. 5.3. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo określić Skarżącemu za poszczególne miesiące 2022 r. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy. Poza sporem pozostaje, że Skarżący włada sporną nieruchomością, na której nie zamieszkują mieszkańcy i co do zasady w sytuacji gdy na nieruchomości powstają odpady komunalne nie podważa obowiązku ponoszenia w związku z tym opłat. Skarżący kwestionuje jednak, że na nieruchomości pozostającej w jego władaniu, w spornym okresie prowadzona była działalność gospodarcza i powstawały odpady komunalne. 5.4. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) oraz - co istotne w rozpoznawanej sprawie - rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6h pkt 3 u.c.p.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwalę, o której mowa w art. 6c ust. 2 - na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Skoro w przepisie art. 6h pkt 3 u.c.p.g. mowa jest ogólnie o art. 6c ust. 2, to należy przyjąć, że jeśli rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, to w oczywisty sposób na właścicielach tych nieruchomości również spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z brzmieniem art. 6i pkt. 1 i 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. W myśl art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b u.c.p.g. albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości. Sąd stwierdza, że przywołane powyżej przepisy, a zwłaszcza art. 6c ust. 2, art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie uzależniają ponoszenia przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi od ilości, czy rodzaju wytwarzanych na tejże nieruchomości odpadów, lecz od samego faktu powstawania odpadów. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych przesłanką powstania obowiązku uiszczania opłaty w danym miesiącu jest powstanie odpadów. Istotne jest czy na przedmiotowej nieruchomości odpady komunalne powstają, nie ma przy tym znaczenia, w jakiej ilości ani jakiego rodzaju odpady powstają (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 995/17 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Wymaga również podkreślenia, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny, a podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 542/16,CBOSA). Dalej należy zauważyć, że istotne w niniejszej sprawie jest, że metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawka tej opłaty zostały ustalone uchwałą Rady Gminy Kaliska Nr XXVII/238/2020 z dnia 28 października 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Kaliska Nr XXVI/227//2020 z dnia 30 września 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalania oraz ustalenia stawki tej opłaty i uchwały Rady Gminy Kaliska Nr XLI/335/2021 z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Kaliska Nr XXVI/227//2020 z dnia 30 września 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalania oraz ustalenia stawki tej opłaty, które w części stanowią nieruchomość o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto stosownie do art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Według treści art. 6q ust. u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Obowiązek stosowania wprost Ordynacji podatkowej oznacza m.in. obowiązek stosowania norm prawa procesowego, w tym również przepisów postępowania dowodowego zawartych w tej ustawie. Jedną z naczelnych zasad ogólnych postępowania podatkowego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 122 O.p. W jej świetle, obowiązkiem organu podatkowego jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Stosownie zaś do art. 187 § 1 O.p. organ podatkowy jest zobowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 191 O.p. (zasada swobodnej oceny dowodów). W świetle powyższych przepisów organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi – na podstawie obowiązujących przepisów – wiążą się skutki prawne. Dokładne i prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego jest bowiem niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 87/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 785/19, CBOSA). Podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem wcześniejsze, prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Z kolei przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego z dowodów i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy, ale także odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 O.p. Obowiązek ten przekłada się na zasadę przekonywania adresata decyzji do podjętego rozstrzygnięcia. 5.5. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wobec stanowiska Strony i prezentowanej argumentacji o braku faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości oraz jej sezonowym charakterze, zbadania z zachowaniem przytoczonych zasad, wymagało to, czy na spornej nieruchomości w badanym okresie tj. w poszczególnych miesiącach 2022 r. powstały odpady komunalne, bowiem zgodnie z powołanym powyżej art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Zdaniem Sądu przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające do uznania, że na przedmiotowej nieruchomości w poszczególnych miesiącach od stycznia do grudnia 2022 r. powstały odpady komunalne, przez co doszło do naruszenia art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Jak wynika z zawartego w aktach sprawy wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Skarżący prowadzi od 1 grudnia 2021 r. działalność gospodarczą pod nazwą; ,, [...]’’. Jako miejsce wykonywania działalności wskazane zostały dwie nieruchomości tj. K1 oraz K2.. W trakcie prowadzonego postępowania Skarżący konsekwentnie podnosił, że aktywność na nieruchomości K1 sprowadzała się do przeprowadzenia prac remontowych budynku znajdującego się na nieruchomości, które to prace remontowe trwały do czerwca 2024 r., a zarejestrowanie działalności gospodarczej było podyktowane przyznaniem dotacji na remont. W związku z powyższym Skarżący otrzymywał decyzje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczące nieruchomości K2, gdzie zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą, natomiast co do nieruchomości K1 składał jedynie deklaracje zerowe, ze względu na trwające prace remontowe, uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości. Wobec twierdzeń Skarżącego o braku faktycznego prowadzenia działalności w zakresie wynajmu na spornej nieruchomości oraz dowodów potwierdzających okoliczność przeprowadzenia remontu budynku, w ramach postępowania wyjaśniającego, organ powinien ustalić rodzaj i charakter aktywności, podejmowanych w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez Stronę, które mogłyby świadczyć, że takie odpady powstały. Jak wynika z materiału zdjęciowego zamieszczonego w operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2019 r. oraz aktualnych zdjęć budynku letniskowego znajdującego się na nieruchomości, stan tego budynku jest zdecydowanie inny niż stan pierwotny, co potwierdza przeprowadzenie na nieruchomości prac remontowych. Ponadto Skarżący przedłożył fragment umowy o przyznaniu pomocy z dnia 28 października 2021 r., na potwierdzenie otrzymania dotacji na przeprowadzenie remontu na spornej nieruchomości. Jednocześnie w odwołaniu wskazał, że odpady budowlane powstałe w trakcie remontu posesji zostały wywiezione przez wynajętą firmę usługową. Z kolei organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że na spornej nieruchomość jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie wynajmu domków letniskowych od 1 grudnia 2021 r., zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz informacjami zamieszczonymi w 2024 r. na stronie internetowej [...]. Zważyć należy, że organ pierwszej instancji dopiero postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2022 r. na nieruchomości położonej w miejscowości K1. Należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy organ nie rozważył możliwości przeprowadzenia dowodów m. in. z: umowy o przyznaniu dotacji na remont budynku letniskowego, dokumentów potwierdzających wywóz odpadów budowlanych przez wynajętą firmę, względnie zeznań pracowników wykonujących remont, czy dokumentacji związanej z remontem (kosztorysu, umowy z wykonawcą, protokołu odbioru, faktur zakupu materiałów budowlanych), istniejącej dokumentacji fotograficznej ilustrującej stan faktyczny nieruchomości, czy możliwej rezerwacji noclegów online w poszczególnych miesiącach 2022 r. Nie odniósł się do okresu zawieszenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, ani podnoszonych okoliczności, że remont został zakończony w czerwcu 2024 r. i dopiero od tego czasu Skarżący ogłaszał możliwość wynajmu. Natomiast w niniejszej sprawie organy powołując na fakt zgłoszenia w 2021 r. prowadzenia działalności gospodarczej oraz umieszczenie w czerwcu 2024 r. na stronie internetowej reklamy firmy Skarżącego uznał, że w poszczególnych miesiącach od stycznia do grudnia 2022 r. na nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie usług hotelarskich, w trakcie których powstawały odpady komunalne skutkujące istnieniem obowiązku ponoszenia opłaty. Organ nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń strony co do kwestii prowadzenia remontu budynku letniskowego, uniemożliwiającego wynajem budynku, jednocześnie nie wskazał żadnych dowodów, że w 2021 r. zgłoszona w ewidencji działalność w zakresie wynajmu, była faktycznie prowadzona na przedmiotowej nieruchomości. Powołanie się przez organ przede wszystkim na "logikę i własne doświadczenie życiowe" nie może być uznane za dowód oraz za wystarczające na potwierdzenie powstawania odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Brak przeprowadzenia odpowiednich dowodów skutkował też niedostatkami uzasadnienia decyzji i uregulowanej w art. 124 O.p. zasady przekonywania. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. 5.6. Niezbędne w kontekście uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji jest przywołanie art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 O.p. w myśl którego decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 pkt 6), zaś uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (§ 4). Rzeczą organu odwoławczego jest nie tylko przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie, ale także ustosunkowanie się do stanowiska strony tego postępowania, ponieważ art. 210 § 4 O.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie przed organem drugiej instancji na mocy art. 235 O.p. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 210 § 4 O.p.), tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalność aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Jako szczególnie istotne w niniejszej sprawie należy wskazać, że utrzymanie w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie, nie jest efektem kontroli decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadami nowego postępowania w sprawie i nie może sprowadzać się jedynie do udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu bowiem decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny a nadto zgodnie z treścią art. 127 O.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Powyższa dyrektywa postępowania odwoławczego nie jest realizowana, jeżeli organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w oparciu o dowody źródłowe ale przyjął te ustalenia na podstawie zestawień i opisów dokonanych przez organ pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (zob. wyrok NSA z 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 657/08, ). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W ocenie Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji nie potwierdza, by SKO zastosowało się do obowiązków wynikających z przywołanych przepisów. W części wstępnej uzasadnienia organ odwoławczy zreferował dotychczasowy przebieg postępowania. Część rozważań uzasadnienia zawiera natomiast jedynie przytoczenie przepisów u.c.p.g. oraz uchwał Rady Gminy. Zaskarżona decyzja SKO, w zakresie w jakim odnosi się do kwestii faktycznej, nie zawiera rzeczowej analizy treści zgromadzonych dowodów. Zawiera ogólnikowe zdania, w których wyłącznie hasłowo i bez żadnego odniesienia do argumentacji odwołania, oceniono postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że SKO nie sformułowało własnej oceny dowodów. Nie sprecyzowało w swojej decyzji, na podstawie jakiego dowodu przyjęło, że w poszczególnych miesiącach 2022 r. na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza i w związku z tym powstawały na niej odpady. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, by Kolegium zbadało czy przyjęty za podstawę decyzji materiał dowodowy jest kompletny do wydania rozstrzygnięcia. Ogólnikowość zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeń dotyczących kwestii faktycznych, wyłącznie zdawkowe przyznanie racji organowi pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek rozważenia stanowiska odwołania, powoduje, że zaskarżona decyzja z punktu widzenia Skarżącego jest arbitralna, gdyż nie daje podstaw do przyjęcia, że jego sprawa została przez organ odwoławczy rozpoznana w zakresie w jakim narzucają to przytoczone wcześniej przepisy. Brak więc podstaw do uznania, że Kolegium wywiązało się z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, czyli że zachowano zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez co naruszono art. 127 O.p. 5.7. Wobec faktu, iż organy podatkowe nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, przedwczesna byłaby ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji ostatecznej, a nie zastępowanie organów w prowadzeniu postępowania dowodowego i formułowaniu wniosków na podstawie dokonanych ustaleń, czy też domyślanie się wystąpienia i przebiegu okoliczności faktycznych sprawy. 5.8. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien zrealizować poczynione powyżej wskazania i zalecenia Sądu i w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości w poszczególnych miesiącach 2023 r. prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie wynajmu domku letniskowego i w konsekwencji powstały odpady komunalne. Dopiero dokonując w sposób prawidłowy ustaleń w tym zakresie, organy mogą przystąpić do oceny prawnej stanu faktycznego. Argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu. Wypada bowiem podkreślić, że koniecznym jest aby w uzasadnieniu decyzji organ przedstawił swój proces rozumowania, wnioski dotyczące oceny dowodów i argumenty przemawiające za przyjęciem swojej opinii, tak, by zarówno adresat, jak i Sąd kontrolujący legalność aktu, mogli zapoznać się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale także z analizą dowodów leżącą u podstaw tegoż stwierdzenia. 5.9. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji, a podstawę do tego stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym składał się na nie jedynie wpis od skargi (100 zł).