I GSK 1254/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Bogdan Fischer sędzia NSA Joanna Kolanowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 148/25 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000056 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 27 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 148/25, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), w sprawie skargi T. B. (dalej zwanego: skarżącym), uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000056 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. oraz zasądził koszty postępowania w kwocie 200 zł. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 29 czerwca 2023 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce wniosek o przyznanie płatności na 2023 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej zobowiązania kontynuacyjne w ramach PROW 2014 – 2020, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach realizacji pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni 101,43 ha. W dniach 12 lipca 2023 r., 23 lipca 2023 r., 29 września 2023 r., 2 października 2023 r. i 27 marca 2024 r. skarżący składał zmiany do wniosku. Decyzją z 23 maja 2024 r. nr 0198-2024-009182 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce (dalej zwany: organ I instancji), na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji pakietu 7 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jednak w następstwie odwołania skarżącego decyzją z 14 sierpnia 2024 r. nr 9010-2024-000578, Dyrektor ARiMR uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy 10 grudnia 2024 r. organ I instancji wydał decyzję nr 0198-2024-014531, na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji pakietu 7 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. W następstwie odwołania, decyzją z 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000056, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zatwierdzona do płatności wynosi 101,31 ha. Ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach rolnych oparte zostało na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Dokonując weryfikacji powierzchni MKO organ I instancji miał do dyspozycji nie tylko obraz ortofotomapy, ale także widok satelitarny w aplikacji GoogleEarth oraz zdjęcia satelitarne z systemu Sentinel 2. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że dokonując analizy naniesionego na ortofotomapę zdjęcia deklarowanych przez skarżącego działek ewidencyjnych stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych jest mniejsza od powierzchni deklarowanej do płatności. Powierzchnia upraw na działce ewidencyjnej oznaczonej literą O wykluczona z przyznania płatności stanowi obszar nieużytkowany rolniczo. Powierzchnia wykluczona z przyznania płatności na przedmiotowej działce stanowi teren, na którym nie stwierdzono deklarowanej uprawy słonecznika oleistego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do WSA w Białymstoku. WSA w Białymstoku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu mających podważyć ustalenia w przedmiocie powierzchni działek oznaczonych literami O oraz X. Chodzi tu w szczególności o twierdzenia skarżącego oparte na wydruku z geoportal.gov.pl i odnoszące się do pomiaru, którego skarżący miał dokonać urządzeniem GPS Garmin CX60, wskazywany brak przeprowadzenia kontroli na miejscu czy różnice między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach. Wypowiedź organu odwoławczego sprowadza się, w ocenie sądu, do ogólnego wskazania, że odwołanie jest niezasadne, stwierdzenia prawidłowości postępowania przed organem I instancji oraz wyjaśnienia, że skarżący odpowiada za treść wniosku. W ocenie sądu organ odwoławczy powinien wprost odnieść się do zarzutów przez wskazanie jakie znaczenie w sprawie mają dostarczone przez stronę dowody. Sąd I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje wskazań organu dotyczących narzędzi do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w tym stosowania ortofotomap czy zdjęć satelitarnych. WSA uznał jednak, że decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane stanowisko organu odwoławczego co do dostarczanych przez skarżącego dowodów i podnoszonych twierdzeń odnoszących się do prawidłowości ustaleń organu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że na tym etapie sąd nie może stwierdzić czy organy prawidłowo ustaliły MKO, czy podnoszone dowody i twierdzenia są uzasadnione i czy istniała potrzeba wykonania kontroli na miejscu. Zagadnienia te, podobnie jak kwestia ewentualnych różnic między ustaleniami MKO w latach poprzednich i następnych w stosunku do roku 2023, powinny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy. W skardze kasacyjnej Dyrektor ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania/sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) oraz art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298; dalej zwanej: ustawą o wspieraniu) polegającej na przyjęciu, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w pełni do argumentacji strony skarżącej, podczas gdy organ odniósł się do zgłaszanych przez stronę argumentów, tj. opartych na wydruku z geoportal.gov.pl i odnoszących się do pomiaru, którego skarżący miał dokonać urządzeniem GPS Garmin CX60, wskazywany brak przeprowadzenia kontroli na miejscu czy różnice między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach, a sąd pominął okoliczność, że powyższa argumentacja skarżącego nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona przeciwna w piśmie z 12 września 2025 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora ARiMR uznał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w pełni do argumentacji strony skarżącej opartej na: wydruku z geoportal.gov.pl, pomiaru dokonanego przez skarżącego urządzeniem GPS Garmin CX60, braku przeprowadzenia kontroli na miejscu i różnic między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 4 oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 4 wskazanej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu z kolei organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Jednocześnie w ust. 2 art. 27 ustawy przewidziano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, że w postępowaniu przed organami ARiMR ustawodawca dokonał modyfikacji obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie tylko zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), ale i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne". Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1538/18; wyrok NSA z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 710/17; treść tych orzeczeń oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 1367/18). Podsumowując, z postępowania dotyczącego przyznania płatności ekologicznej zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten zachowuje zastosowanie także w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu i nakłada na organ obowiązek wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeciwnie, w związku z tym, że ciężar udowodnienia okoliczności sprawy został przeniesiony na stronę postępowania, przepis artykułu nabiera szczególnego znaczenia. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający odtworzenie toku rozumowania organu. Trafnie zatem sąd I instancji uznał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma prawo poznać pełen tok czynności rozumowych organu, które doprowadziły go do określonych konkluzji. Zwrócić należy uwagę, że zakres środków dowodowych i sposób ich procedowania określony jest w przepisach art. 27 ust. 1 – 2a ustawy o wspieraniu. Istotne są dowody, wyjaśnienia i zakres żądań zgłoszonych przez skarżącego. Jeśli tak wytyczony zakres postępowania oraz czynności przeprowadzone z urzędu wskazują na rozbieżności między przyznaną a wnioskowaną pomocą, to obowiązkiem organu jest prawidłowe uzasadnienie decyzji odmownej, w którym to uzasadnieniu organ odniesie się szczegółowo do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wszystkich środków dowodowych oraz przyczyn, które przemówiły za ich wiarygodnością i mocą dowodową, bądź doprowadziły do wniosków dowodowych. Rozważania takie muszą być poczynione oddzielnie do każdego ze środków dowodowych oraz w odniesieniu do całości zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego narusza istotnie przepis art. 107 § 3 k.p.a., co słusznie dostrzegł sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę również sąd I instancji, że art. 27 ustawy o wspieraniu wprowadza szczególne rozwiązania dotyczące postępowania dowodowego, a organ był uprawniony do dokonania ustaleń w oparciu o kontrolę administracyjną z wykorzystaniem danych referencyjnych systemu LPIS, dostępnych w ramach ZSZiK ortofotomap oraz zobrazowań satelitarnych, w tym obrazów Sentinel-2, a także widoku satelitarnego Google Earth, przy wyznaczaniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). Sąd I instancji nie zakwestionował ani dopuszczalności wykorzystania tych narzędzi, ani prawidłowości przyjętej przez organ metody ustalania powierzchni kwalifikowanej, jak również nie przyjął, że organ był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Trafnie natomiast uznał, że organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji oceny konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nie wyjaśnił, jakie znaczenie przypisał przedstawionym przez stronę dowodom i twierdzeniom kwestionującym prawidłowość ustaleń dotyczących powierzchni działek. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zasadnicza część rozważań poświęcona została ogólnym regulacjom dotyczącym funkcjonowania systemu LPIS, znaczeniu ortofotomap, obowiązku korzystania z narzędzi GIS oraz przytoczeniu orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności ustalania powierzchni kwalifikowanej w oparciu o kontrolę administracyjną. Rozważania te mają charakter abstrakcyjny i odnoszą się do przyjętej przez organ metody ustalania powierzchni kwalifikowanej. Brak jednak bezpośrednich odniesień do zarzutów sformułowanych przez stronę. Tymczasem skarżący w odwołaniu wskazywał na konkretne okoliczności, które – w jego ocenie – podważały prawidłowość ustaleń organu, w szczególności powoływał się na wydruk z Geoportalu, własny pomiar wykonany odbiornikiem GPS Garmin CX60, brak przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz rozbieżności pomiędzy ustaleniami dotyczącymi powierzchni tych samych gruntów w kolejnych latach. Organ nie wyjaśnił jednak, z jakich przyczyn okoliczności te uznał za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poprzestał na stwierdzeniu, że odwołanie nie zawiera argumentów mogących mieć wpływ na wynik sprawy oraz że powierzchnia wykluczona stanowi obszar, na którym nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Takie stwierdzenia mają charakter konkluzji, nie zaś uzasadnienia pozwalającego odtworzyć tok rozumowania organu. W konsekwencji uznać należy, że sąd I instancji trafnie przyjął, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej w zakresie oceny, dlaczego organ odmówił znaczenia argumentom przedstawionym przez stronę. Skarga kasacyjna, koncentrując się na wykazaniu prawidłowości przyjętej przez organ metody ustalania powierzchni kwalifikowanej oraz braku obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie podważa jednak zasadniczej przyczyny uchylenia decyzji przez sąd I instancji. Trafnie bowiem uznał on, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia, jakie znaczenie organ przypisał konkretnym dowodom i twierdzeniom przedstawionym przez stronę. Trafnie też WSA uznał, że dopiero po dokonaniu przez organ odwoławczy oceny tych zarzutów będzie możliwe odniesienie się do ich zasadności oraz ocena prawidłowości ustalenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.