I GSK 1265/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Bogdan Fischer sędzia NSA Joanna Kolanowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Gd 188/25 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 stycznia 2025 r. nr UP-34/2025 w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 2 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Gd 188/25, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), w sprawie skargi M. F. (dalej zwanego: skarżącym), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: organem lub ZUS) z dnia 15 stycznia 2025 r. nr UP-34/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 20 września 2024 r. do ZUS wpłynął wniosek strony o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek. ZUS po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z 21 listopada 2024 r., odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, ze zm.; dalej zwanej: u.s.u.s.). ZUS decyzją z 15 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 21 listopada 2024 r., albowiem nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. poz. 1365; dalej zwanego: rozporządzeniem) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż w ocenie ZUS okoliczności w nich wymienione nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił w decyzji, że zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.). Zdaniem ZUS, analiza ustalonych w postępowaniu faktów prowadzi do wniosku, że sytuacja strony nie nosi znamion ubóstwa. Organ uznał także, że nie zachodzi przesłanka zdrowotna, ani przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu, ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone, jako jeden z argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Z kolei, zdaniem organu, przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej. Zdaniem ZUS, również przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – w ocenie ZUS nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z uwagi na zawarcie 2 grudnia 2021 r. układu ratalnego. Strona jest właścicielem na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,1862 ha, na której ZUS dokonał wpisu do hipoteki. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. ZUS zweryfikował również zadłużenie w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że podane w decyzji I instancji z 21 listopada 2024 r. należności z tytułu składek są wymagalne nie uległy przedawnieniu. Od powyższej decyzji skarżący wywiódł skargę do WSA w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 27 czerwca 2025 r. ustanowiony pełnomocnik skarżącego rozwinął zarzuty skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art, 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I instancji uchylił decyzję organu z 15 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu zaznaczył, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Odnosząc się do niewyjaśnienia kwestii przedawnienia należności i spornych w sprawie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek podniesionej w piśmie z 27 czerwca 2025 r., sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, w szczególności w postaci dokumentów pozwalających zarówno skarżącemu jak i sądowi oceniającemu legalność zaskarżonej decyzji dokonać ich weryfikacji pod kątem zgodności z ustalonym stanem faktycznym sprawy. W ocenie sądu, organ nie przedstawił okoliczności istotnych z punktu widzenia przedawnienia w oparciu o posiadane dokumenty. WSA uznał, że powyższe prowadzi do naruszenia podstawowych zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego wynikających z przepisów wyżej wskazanych. Sąd wskazał dalej, że z uwagi na ograniczenie dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie miał możliwości przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego z urzędu. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja ZUS wymagała uchylenia, gdyż organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. i wbrew wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. – nie przedstawił argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia wnioskowanej należności w kontekście podnoszonych okoliczności przedawnienia należności i odsetek w badanej sprawie, a dokonana ocena materiału dowodowego jest niespójna i narusza zasady logiki i doświadczenia życiowego. Mimo, że w rozpoznawanej sprawie organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia i zajął stanowisko co do każdej przesłanki z osobna, to jednak, w ocenie sądu, rozważenie tych przesłanek mimo ich obszerności nie jest pełne i wystarczające, a ocena przedstawiona w uzasadnieniu decyzji nie jest wsparta zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni wątpliwości dotyczące kwestii przedawnienia należności i odsetek, a także szczegółowo odniesie się do zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym z 27 czerwca 2025 r. W dniu 3 lipca 2025 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku doręczył organowi pismo strony z 27 czerwca 2025 r. W skardze kasacyjnej ZUS zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej zwanej: p.u.s.a.) oraz art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. przez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego oraz objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych, a nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 i w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwestia badania przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy sytuacji, w której należności te są zabezpieczone hipoteką przymusową ustanowioną zgodnie z art. 26 ust. 3a pkt 1) u.s.u.s.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 i w zw. z art. 24 ust. 5a u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwestia badania przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy sytuacji, w której należności te są spłacane w układzie ratalnym, a tym samym bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a u.s.u.s., do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy zdaniem ZUS brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 119 p.p.s.a. zgodnie z treści którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, podczas gdy, zdaniem ZUS, żadna z wymienionych w niniejszym przepisie przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym nie wystąpiła; b) art. 66 § 1 p.p.s.a. zgodnie z treścią którego "w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku" przez brak zwrotu pisma procesowego strony przeciwnej z 27 czerwca 2025 r., które to pismo pomimo obowiązku wynikającego z art. 66 § 1 p.p.s.a. nie zostało wysłane bezpośrednio przez pełnomocnika skarżącego do pełnomocnika ZUS, co w konsekwencji oznacza że powinno zostać zwrócone i nie odnosić żadnych skutków prawnych, a ponadto pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi ZUS przez WSA w Gdańsku 3 lipca 2025 r. jak to wynika z akt sprawy, podczas gdy wyrok WSA wydany został 2 lipca 2025 r., co w praktyce oznacza, że ZUS nie miał żadnych szans na odniesienie się do argumentów strony przeciwnej przedstawionych w piśmie z 27 czerwca 2025 r., zaś sąd administracyjny I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się wyłącznie na stanowisku strony przeciwnej przedstawionym w piśmie z 27 czerwca 2025 r. jednocześnie bez uzyskania stanowiska ZUS, co w praktyce oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez umożliwienie wypowiedzenia się do twierdzeń strony przeciwnej; c) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. na skutek naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i tym samym przyjęcie nieprawidłowej, wiążącej oceny prawnej, że pomimo istnienia zabezpieczenia na należnościach przysługujących organowi, kwestia badania terminu przedawnienia jest konieczna, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, że zgodnie z treścią tego przepisu nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia; d) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. na skutek naruszenia prawa przez oceny błędną wykładnię art. 24 ust. 5a u.s.u.s. i tym samym przyjęcie nieprawidłowej, wiążącej oceny prawnej, że pomimo zawarcia umowy o rozłożenie należności z tytułu składek na raty kwestia badania terminu przedawnienia jest konieczna podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, gdyż bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a u.s.u.s., do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu za udział w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały uiszczone pełnomocnikowi skarżącemu przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada warunkom, jakie stawia przed tym środkiem prawnym ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu nadmienić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. Przepis art. 119 p.p.s.a. zawiera bowiem cztery odrębne jednostki redakcyjne, stanowiące samodzielną podstawę rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, która z przesłanek określonych w tym przepisie została przez sąd I instancji błędnie zastosowana ani nie przedstawił argumentacji wykazującej, dlaczego sprawa nie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przede wszystkim jednak nie wykazał, aby ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi konieczny element podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Samo zakwestionowanie wyboru trybu rozpoznania sprawy, bez wykazania wpływu tego uchybienia na treść zaskarżonego wyroku, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. A zatem dla skutecznego sformułowania analizowanego zarzutu kasacyjnego konieczne było – poza wskazaniem naruszonego przepisu wraz z jego mniejszymi jednostkami redakcyjnymi – także wykazanie, że sąd I instancji naruszył przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a także, że naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym sensie, że gdyby sprawy nie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym mógłby zapaść wyrok innej treści niż zaskarżony. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera stosownej argumentacji, gdyż nie wskazuje w jaki sposób rozpoznanie skargi skarżącego na rozprawie mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy. Co prawda ZUS podniósł, że sąd I instancji naruszył przesłanki zastosowania trybu uproszczonego, a ściślej, że zdaniem organu żadna z przesłanek art. 119 p.p.s.a. nie została spełniona. Tym czasem w aktach sądowych sprawy widnieje wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 15 akt sądowych). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 20 marca 2025 r. pełnomocnikowi organu doręczono odpis wniosku z pouczeniem. Organ w terminie 14 dni od daty doręczenia ( tj. od 21 marca 2025 r.) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli: strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Konstrukcja prawna uprawnienia sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oparta została na uznaniu sąd. Nie można podzielić także stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że możliwość ustosunkowania się do pisma z 27 czerwca 2025 r. pozwoliłaby na usunięcie uchybień stwierdzonych przez sąd I instancji. Podstawą uchylenia decyzji były bowiem uchybienia popełnione przez organ na etapie postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, niezgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego oraz niewystarczającym uzasadnieniu decyzji. Braki te nie mogły zostać usunięte przez przedstawienie dodatkowej argumentacji już po wydaniu decyzji, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że wskutek niezastosowania art. 66 § 1 p.p.s.a. doszło do uchybienia procesowego, nie stanowi ono samo przez się podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący nie wykazał bowiem, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał, jakie argumenty lub dowody zamierzałby przedstawić po doręczeniu pisma z 27 czerwca 2025 r., ani nie wykazał, że mogłyby one doprowadzić do odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności nie można podzielić stanowiska, że uchybienia stwierdzone przez sąd I instancji mogły zostać usunięte przez złożenie dodatkowego pisma procesowego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje ocenę legalności decyzji według stanu istniejącego w chwili jej wydania, a stwierdzone przez sąd naruszenia dotyczyły sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz treści uzasadnienia decyzji. Braki te nie mogły zostać konwalidowane przez późniejszą argumentację organu przedstawioną już po wydaniu decyzji. Również wadliwie zostały skonstruowane zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Skarżący przypisuje sądowi I instancji dokonanie wiążącej wykładni art. 24 ust. 5 oraz art. 24 ust. 5a u.s.u.s., podczas gdy analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni tych przepisów w sposób przesądzający o ich zastosowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Nie każda wypowiedź sądu zawarta w uzasadnieniu stanowi jednak ocenę prawną w rozumieniu tego przepisu. W szczególności nie mają takiego charakteru wskazania zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień procesowych oraz uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do dokonania kontroli legalności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że podstawą uchylenia decyzji nie było przyjęcie określonej wykładni art. 24 ust. 5 ani art. 24 ust. 5a u.su.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że organ nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego zweryfikować jego stanowisko dotyczące wpływu przedawnienia należności na rozpoznanie wniosku o ich umorzenie oraz nie przedstawił argumentacji umożliwiającej sądowi ocenę prawidłowości tego stanowiska. W konsekwencji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd I instancji nie przesądził, że pomimo zabezpieczenia hipotecznego lub zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty doszło do przedawnienia należności ani że organ obowiązany jest przyjąć określoną wykładnię art. 24 ust. 5 lub art. 24 ust. 5a u.s.u.s. Sąd wskazał jedynie, że dla dokonania kontroli legalności decyzji konieczne jest pełne wyjaśnienie okoliczności dotyczących biegu terminu przedawnienia oraz przedstawienie przez organ argumentacji i dokumentów pozwalających zweryfikować stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Nie oznacza to przesądzenia, jaki wpływ na bieg terminu przedawnienia wywołało ustanowienie hipoteki przymusowej czy zawarcie umowy ratalnej, lecz wyłącznie zobowiązanie organu do wykazania, że okoliczności te uzasadniają przyjęte przez niego stanowisko. Istotne jest również, że sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że wydany wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych i odsetek, a zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie usunięcie wskazanych uchybień dowodowych i argumentacyjnych, dokonanie pełnej oceny kwestii przedawnienia należności oraz uzupełnienie akt sprawy o dokumenty pozwalające zweryfikować twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tak sformułowane wskazania nie stanowią wiążącej wykładni art. 24 ust. 5 ani art. 24 ust. 5a u.s.u.s., lecz określają zakres czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia prawa procesowego oparte na podstawie naruszenia art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należało uznać za nieskuteczne. Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego wskazać należy z kolei, że skarżący kasacyjnie organ jako podstawę zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powołał przepisy art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (dalej zwanej: k.p.c.) oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Tymczasem art. 1, art. 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. mają charakter procesowy, regulując odpowiednio zakres obowiązywania ustawy, właściwość sądów administracyjnych oraz granice orzekania przez sąd administracyjny. Również art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, określając funkcję sądów administracyjnych i kryterium sprawowanej przez nie kontroli, natomiast art. 1 k.p.c. określa zakres spraw cywilnych podlegających rozpoznaniu przez sądy powszechne. Przepisy te nie stanowią norm prawa materialnego i nie mogą skutecznie stanowić podstawy zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisów dotyczących właściwości sądu, zakresu kontroli sądowoadministracyjnej czy granic orzekania powinien być formułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponadto skarżący powinien wskazać konkretny przepis procesowy, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji, oraz wykazać wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Nie jest wystarczające ogólne powołanie przepisów ustrojowych lub procesowych bez wskazania, na czym polegało ich naruszenie (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 765/23). Mimo błędnego oparcia zarzutu na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na uchwałę całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się merytorycznie do problemu przedstawionego w skardze kasacyjnej, gdyż z jego treści i uzasadnienia jednoznacznie wynika, że dotyczy on zakresu kognicji sądu administracyjnego, a więc naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Sąd I instancji nie rozstrzygał sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych ani nie zastępował właściwego sądu powszechnego w ocenie materialnoprawnych przesłanek istnienia zobowiązania z tytułu składek. Przedmiotem kontroli była wyłącznie legalność decyzji organu administracji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a więc sprawa należąca do właściwości sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, sąd I instancji nie wykroczył poza granice kontroli legalności działalności administracji publicznej ani nie rozstrzygnął sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd nie przesądził, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu ani czy zachodzą przesłanki ich umorzenia. Sąd stwierdził natomiast, że organ nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny kwestii przedawnienia należności i odsetek, nie zgromadził dokumentów pozwalających zweryfikować swoje twierdzenia oraz nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej odmowę umorzenia należności. W konsekwencji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania regulujących obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego, ocenę materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji wyraźnie przy tym zaznaczył, że wydany wyrok nie przesądza o obowiązku umorzenia należności składkowych. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany został jedynie do usunięcia wskazanych uchybień, przeprowadzenia pełnej oceny okoliczności sprawy, w tym kwestii przedawnienia należności, oraz należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie można zatem przyjąć, aby sąd wykroczył poza granice kontroli legalności działalności administracji publicznej określone w art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Również błędnie został skonstruowany zarzuty naruszenia art. 141 § 4. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał bowiem, naruszenie którego aktu prawnego miał na myśli. Gdyby jednak przyjąć, że mowa tu o art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas zarzut ten należałoby wskazać jako zarzut naruszenia prawa procesowego, a nie materialnego. Natomiast przyjmując literalny zapis zarzutów naruszenia "art. 141 § 4 i w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s." uznać by należało, że mowa o ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Przy czym, co należy podkreślić, ustawa ta nie zawiera art. 141 § 4. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej. Do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Tym samym zarzut ten wymyka się rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podobnie kontroli NSA nie poddaje się zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zauważyć należy, że przywołany artykuł ma szereg dalszych jednostek redakcyjnych. Zaś skarżący kasacyjnie organ jednoznacznie nie wskazał, naruszenie której normy zawartej w tym artykule zarzuca sądowi I instancji. Końcowo, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 24 ust. 5 i art. 24 ust. 5a u.s.u.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie, również należało uznać je za niezasadne. Stawianie sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro kasator nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 – art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.