I GSK 928/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2026 r. sygn. akt I SA/Bd 84/26 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T. G. na upomnienie Poczty Polskiej S.A. w Warszawie z dnia 5 września 2025 r. nr UP Z/8690/0908/2025 w przedmiocie zaległości w opłacie abonamentowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę T. G. (dalej zwanego: skarżącym) na upomnienie Poczty Polskiej S.A. w Warszawie (dalej zwanej Pocztą Polską) z 5 września 2025 r. nr UP Z/8690/0908/2025 w przedmiocie opłat abonamentowych. W motywach orzeczenia sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone we wniesionej skardze upomnienie Poczty Polskiej nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. objętych właściwością sądów administracyjnych. WSA wskazał, że akt ten (czynność), z całą pewnością nie jest decyzją lub postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., nie dotyczy również przypadku, o którym mowa w pkt 4a – 9 powyższego przepisu. Zakwestionowane upomnienie nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczył, że zaskarżone upomnienie zostało wystosowane do skarżącego na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132; dalej zwanej: u.p.e.a.). Ma ono charakter informacyjny i perswazyjny, bowiem przypomina zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje jego niewykonania w postaci wszczęcia egzekucji administracyjnej. Sąd wskazał także, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości obrony swoich praw w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., może on wnieść zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w tym m.in. zarzut nieistnienia obowiązku. Mając zatem na uwadze, że skarga w niniejszej sprawie nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę. Skargą kasacyjną skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości postanowienie sądu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz skarżącego od Poczty Polskiej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o rozważenie przez WSA w Bydgoszczy zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a. albowiem w ocenie skarżącego skarga jest oczywiście uzasadniona z uwagi na liczne orzecznictwo które potwierdza zasadność skargi, m.in. wskazane w uzasadnieniu niniejszego pisma wyroki NSA w sprawie II GSK 2036/14 oraz II GZ 470/14, a także orzecznictwo WSA w Bydgoszczy m.in. w sprawie I SAB/Bd 1/15 i I SAB/Bd 2/16. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 4 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na to, że skierowane do skarżącego upomnienie/"wezwanie do zapłaty" nie stanowi potwierdzenia uprawnień lub obowiązków o którym mowa w tym przepisie, a jedynie przypomnienie dłużnikowi o istniejącym zobowiązaniu, podczas gdy upomnienie stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków skarżącego, o którym mowa w ww. przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazać także należy, że w orzecznictwie wielokrotnie prezentowany był pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, ponadto może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest też władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych jeszcze przepisów (np. wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 681/12; treść tego jak i dalej przywołanych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi odwoławczemu ocenę jej zasadności. W związku z powyższym należy zaznaczyć, że w świetle treści zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, na podstawie którego autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska sądu I instancji co do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi jako niedopuszczalnej i tym samym konieczności jej odrzucenia, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji gdy to ten przepis stanowił podstawę odrzucenia skargi przez sąd I instancji. Dalej wskazać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w którym jest mowa o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze podkreślić należy znaczenie wynikającego z art. 176 p.p.s.a. obowiązku uzasadnienia przez stronę występującą ze skargą kasacyjną podstaw kasacyjnych, co w analizowanym zakresie odnosi się do kwestii wykazania, tj. uprawdopodobnienia, wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 330/10). Podkreślić jednak należy, że w przedmiotowej sprawie tak się nie stało, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie wskazanych naruszeń procesowych, co skutkować musiało zasadnym twierdzeniem o nieskuteczności tych zarzutów. W istocie uzasadnienie zarzutu sprowadza się do stwierdzenia przez autora skargi kasacyjnej, że upomnienie "stanowi inną czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków skarżącego o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wynika to jednoznacznie z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m.in.: postanowienia NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2036/14 oraz z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GZ 470/14 (...)". A następnie przytoczył treść wskazanych orzeczeń. Przy czym, co ważne w przedmiotowej sprawie, zakres przedmiotowy i podmiotowy względem rozpoznawanej sprawy, nie był w pełni tożsamy, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób przytoczone cytaty odnoszą się do przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem wywiedzionej przez skarżącego skargi było upomnienie wystawione mu przez Pocztę Polską, wzywające skarżącego do zapłaty należności z tytułu abonamentu RTV wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Fundamentalne znaczenie miało wobec tego ustalenie czy dokument ten mógł zostać objęty przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., więc czy skierowane do skarżącego upomnienie mogło stać się przedmiotem skargi implikującej ocenę prawidłowości podjętych przez organ działań wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w punkcie 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Kwestionowane upomnienie (wezwanie do zapłaty), zostało skierowane do skarżącego w oparciu o art. 15 § 1 u.p.e.a., który to przepis określa, że egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Z jego treści jasno wynika, że upomnienie jest rodzajem czynności zmierzającym do przypomnienia zobowiązanemu o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności (zobowiązania), w sytuacji gdy termin do ich uregulowania, wykonania, upłynął bezskutecznie. Jest również czynnością mającą poprzedzać wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przy czym upomnienie obwarowane jest wymogiem poinformowania o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku nie jest wobec tego rozstrzygnięciem o władczym charakterze, decydującym o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. W konsekwencji nie jest aktem lub czynnością prawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co usuwa je spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Nadto w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., w sprawie o sygnaturze K 24/08 – który również skarżący przywołał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Trybunał zawarł wywód odnośnie zakresu kontroli sądów administracyjnych spraw dotyczących opłat abonamentowych. Trybunał stwierdził, że obowiązujące przepisy pozwalają abonentowi (jako adresatowi obowiązku wynikającego ex lege) podjąć działania zmierzające do ochrony jego praw. Stanowisko wyrażone przez kierownika COF, zarówno co do samego obowiązku uiszczenia zaległego abonamentu, jak i co do jego wysokości oraz wysokości należnych odsetek podatkowych – jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa – będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie i w trybie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a. Natomiast w razie konkretyzacji obowiązku w tytule egzekucyjnym możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Tym samym Trybunał stwierdził dopuszczalność obrony przez abonenta swoich prawa na drodze sądowoadministracyjnej w stosunku do czynności organu, które: 1) stwierdzają sam obowiązek uiszczenia zaległego abonamentu; 2) jego wysokość wraz z odsetkami; 3) konkretyzują obowiązek w tytule egzekucyjnym. Działania, których celem jest stwierdzenie obowiązku uiszczenia zaległego abonamentu oraz jego wysokości wraz z odsetkami, dotyczą stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów ustawy. Czynność konkretyzacji obowiązku w tytule egzekucyjnym jest natomiast czynnością podejmowaną w troku postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie, zatem podlegają one kontroli sądów administracyjnych, a więc mogą zostać zaskarżone w trybie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako dotyczące obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że w przytoczonym stanowisku Trybunału nie ma mowy o upomnieniu skierowanym do podmiotu na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., jako jednej z czynności podjętej w sprawie opłat abonamentowych kwalifikującej się do kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wniesionej skargi, skutkiem której było jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligującego sąd do odrzucenia skargi w przypadku gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.