I OW 84/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta Kalisza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem Kaliszem a miastem Gdynią w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego N.L.-R. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia wskazać miasto Kalisz jako właściwe w sprawie. Wnioskiem z 24 kwietnia 2026 r. miasto Kalisz zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z miastem Gdynią w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego N.L.-R. umieszczonego w rodzinie zastępczej przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdyni jako organu właściwego w sprawie, gdyż powiatem właściwym jest gmina miasto Gdynia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że matka dziecka, jako osobą nieletnią, nie posiada władzy rodzicielskiej, a ojcostwo względem dziecka nie zostało ustalone. Matka małoletniego obecnie przebywa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z 18.12.2024 r. III Nkd 382/24 i skierowania nr DWOiP-V.7032.14.4119.2024, w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Kaliszu. Z uwagi na charakter tej placówki nie mogła zostać wypisana ze szpitala wraz z synem. Zachowanie małoletniej matki dziecka w żaden sposób nie wskazywało na wolę pozostawienia dziecka poza obszarem osobiście sprawowanej pieczy ani też nigdy ona wprost takiej woli nie wyraziła. Była zobligowana do pozostawienia dziecka w szpitalu, co nie wiązało się jednak z zamiarem jego porzucenia. Dlatego właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały - miasto Gdynia (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek Miasto Gdynia wniosło o wskazanie miasta Kalisza jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego N.L.-R. [umieszczonego] w rodzinie zastępczej A.S.-O. i T.O. Małoletni został pozostawiony przez matkę w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Kaliszu bezpośrednio po urodzeniu w związku z dokonywaniem przez nią czynów karalnych, w wyniku których została umieszczona w młodzieżowym ośrodku wychowawczym na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Gdyni z: 18.12.2024 r. i 23.5.2025 r. III Nkd 382/24, co uzasadnia obowiązek Kalisza, jako miasta na prawach powiatu, ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem małoletniego w pieczy zastępczej (k. 42-42v. akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, dalej uwrspz) reguluje art. 191 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1 uwrspz, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. W myśl art. 191 ust. 2 uwrspz, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Art. 191 ust. 3 uwrspz stanowi, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 191 ust. 48 pkt 2 uwrspz, przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana. Jak stanowi art. 191 ust. 13 uwrspz, wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 2, w [...] rodzinie zastępczej niezawodowej, [...] ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. Z art. 191 uwrspz wynika, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W dalszej kolejności, w braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka będzie to powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały, a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania, jak też zameldowania będzie to powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zasady te nie mają zastosowania w przypadku: umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a także pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana. W drugim z tych przypadków zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub na dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że małoletni N.L.-R. od urodzenia w dniu 24.8.2025 r. do 19.11.2025 r., tj. do dnia wypisu, przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Kaliszu. K.L.-R., po urodzeniu dziecka, została wypisana ze szpitala w dniu 12.9.2025 r. Pozostawiła wówczas małoletniego N. w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Kaliszu, po czym powróciła do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Kaliszu. N.L.-R. w dniu 19.11.2025 r. został odebrany ze szpitala przez niezawodową rodzinę zastępczą, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu z 14.11.2025 r. III Nsm 948/25. W ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zdefiniowano pojęcia "pozostawienie dziecka", jednakże taka regulacja nie wyklucza, że miejscem pozostawienia dziecka może być właśnie szpital, w którym dziecko bezpośrednio po urodzeniu przebywało. To miejsce, jeżeli było miejscem "pozostawienia", przesądzać będzie o właściwości powiatu zobowiązanego (postanowienie NSA z 22.12.2015 r. I OW 203/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę normy określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz. Dla jej odczytania istotne znaczenie mają dwa elementy: "pozostawienie dziecka" i dokonanie tej czynności "bezpośrednio po jego urodzeniu". W doktrynie wskazuje się, że określenie "pozostawienie" nosi w sobie również elementy podmiotowe, wyrażające się wolą opuszczenia, zostawienia samemu sobie (S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, WK 2016 Lex/el). Z kolei, określenie "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki" czy nawet "niezwłocznie". Wyczerpanie zatem dyspozycji art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz wymaga, aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe (postanowienie NSA z 9.3.2017 r. I OW 231/16, cbosa) W niniejszej sprawie matka małoletniego dziecka, ur. 8.9.2008 r., sama jest osobą małoletnią. Oznacza to, że do momentu osiągnięcia pełnoletności nie ma władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. Mimo braku pełnej władzy, małoletni rodzic ma prawo i obowiązek sprawowania zajmowania się dzieckiem. Niemniej, w okolicznościach tej sprawy nie było to możliwe, ponieważ od 31.1.2025 r. przebywa ona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w Kaliszu w związku z zastosowanym wobec niej środkiem wychowawczym mocą postanowień Sądu Rejonowego w Gdyni z: 18.12.2024 r.,12.3.2025 r. i 23.5.2025 r., wydanych w sprawie III Nkd 382/24. Małoletność matki dziecka obligowała sąd opiekuńczy do uregulowania pieczy nad jej małoletnim dzieckiem, natomiast zastosowany wobec niej przez sąd rodzinny środek wychowawczy uniemożliwiał jej faktyczne przebywanie z dzieckiem i zajmowanie się nim po wypisie ze szpitala. O ile okoliczności te nie świadczą o braku woli małoletniej matki do zajmowania się swoim dzieckiem, o tyle faktycznie uniemożliwiają jej realizację. Faktem jest też pozostawienie dziecka w szpitalu przez małoletnią matkę bezpośrednio (19 dni) po urodzeniu. O ile "pozostawienie" to wynikało z okoliczności będących poza wolą matki, o tyle art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz nie określa ściśle, czy pozostawienie dziecka musi być skorelowane z wolą rodzica. Z akt sprawy nie wynika przeto, że K.L.-R. wyraża wolę opiekowania się dzieckiem od momentu osiągnięcia przez nią pełnoletności i zakończenia stosowania wobec niej środka wychowawczego. Zdarzenie to jest przyszłe i niepewne, natomiast pozostawienie dziecka w szpitalu jest faktem. Dobro dziecka wymagało nadto zaopiekowania się nim przez osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych, co w tej sprawie nastąpiło przez umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz nie przewiduje wymogu składania przez rodzica pozostawiającego dziecko oświadczenia co do dalszych losów dziecka. Dyspozycją tego przepisu nie są objęte również zamiary osoby porzucającej dziecko co do jego dalszego losu. O ile więc w doktrynie funkcjonuje pogląd, że określenie "pozostawienie" nosi w sobie elementy podmiotowe, wyrażające się wolą opuszczenia, zostawienia samemu sobie, o tyle wykładnię art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz każdocześnie należy odnieść do konkretnego przypadku, mając za główny cel zapewnienie dobra dziecka. Małoletność matki dziecka (brak władzy rodzicielskiej), jej umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jako okoliczności przesądzające o braku prawnej i faktycznej możliwości sprawowania pieczy nad dzieckiem i obowiązku sądu opiekuńczego co do zapewnienia dziecku właściwej opieki, jak i brak klarowności co do jej woli sprawowania tej pieczy stanowiły okoliczności przemawiające za wykładnią wskazanej normy prawnej polegającą na pominięciu aspektu woli matki co do pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu. Taka wykładnia owej normy prawnej jest zgodna z literalnym brzmieniem przepisu i odpowiada celowi analizowanej instytucji. Podobny stan faktyczny był przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OW 256/20. W okolicznościach tej sprawy matka dziecka była ubezwłasnowolniona częściowo. Ze względu na stan zdrowia nie była w stanie zająć się dzieckiem, jak też nie była zdolna do podejmowania samodzielnych decyzji. W związku z tym dziecko nie zostało przez szpital wydane matce i pozostało na oddziale neonatologicznym do dnia, kiedy to - zgodnie z postanowieniem sądu opiekuńczego - zostało przekazane pod opiekę rodziny zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tym konkretnym przypadku doszło do pozostawienia dziecka przez matkę w szpitalu bezpośrednio po porodzie w rozumieniu art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz. Sąd zwrócił uwagę, że choć z akt sprawy nie wynikało wprost, aby matka dziecka wyraziła wolę jego opuszczenia bezpośrednio po porodzie, to z uwagi na jej stan psychiczny, jak też fakt, że w dniu porodu pozostawała ubezwłasnowolniona częściowo, nie sposób było doszukiwać się w zachowaniu matki elementów świadomego i zamierzonego pozostawienia dziecka. Nie zmieniało to jednak faktu, że dziecko pozostało w szpitalu do dnia przekazania rodzinie zastępczej, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za kluczowe dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu o właściwość (odpowiednio postanowienie NSA z 20.5.2021 r. I OW 256/20, cbosa). Pozostawienie dziecka przez matkę wyłącza możliwość zastosowania art. 191 ust. 1 uwrspz. Tym samym, brak jest podstaw do badania miejsca zamieszkania małoletniego dziecka, a tym samym miejsca zamieszkania jego matki (art. 26 § 1 kc). Powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały byłby decydujący, gdyby nie przepis szczególny - art. 191 ust. 13 w zw. z art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz, zgodnie z którym w przypadku dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu wydatki na dziecko w rodzinie zastępczej [...] ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. W tej sprawie ustalono, że wkrótce po porodzie K.L.-R. opuściła szpital i wróciła do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego [...] w Kaliszu. Brak jest informacji, czy kontaktowała się od tego momentu ze szpitalem lub innym organem odnośnie do jej małoletniego syna, którego pozostawiła w kaliskim szpitalu. Dlatego w tym przypadku właściwość miejscową powiatu w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej należało ustalić zgodnie z dyspozycją art. 191 ust. 13 w zw. z art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz. Z tych względów powiatem właściwym w tej sprawie jest miasto Kalisz. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa oraz art. 191 ust. 13 w zw. z art. 191 ust. 8 pkt 2 uwrspz, postanowił jak w sentencji.