III SA/Kr 625/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 lutego 2026 r. nr 7/2026 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2026 r. nr 7/2026 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 29 stycznia 2026 r. nr 11/2026/ŚM o odmowie przyznania świadczenia mieszkaniowego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. K. P. (skarżąca) była funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w N. Z dniem 30 września 2025 r. została zwolniona ze służby w Policji, na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w N. Następnie w dniu 3 grudnia 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 lipca do 30 września 2025 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r. Komendant Powiatowy Policji w N. odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia podstawowego warunku uprawniającego do przyznania świadczenia, ponieważ jest ono przyznawane policjantom w służbie czynnej i ma charakter świadczenia bieżącego, przyznawanego na przyszłość, a nie za okresy minione. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek nie będąc już funkcjonariuszem Policji. W odwołaniu skarżąca podniosła, że świadczenie mieszkaniowe należy jej się za okres 1 lipca 2025 r. - 30 września 2025 r na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. z 2025r. poz. 1366). Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 25 lutego 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane między innymi w formie przyznania świadczenia mieszkaniowego. W myśl art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji (...) oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby, w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza Policji na dzień 1 lipca 2025 r. o świadczenie mieszkaniowe, wypłaca się je z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. Wnioski o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w trybie, o którym mowa powyżej mogły być składane do dnia 15 grudnia 2025 r. Zdaniem Komendanta uprawnionym do otrzymania świadczenia mieszkaniowego jest policjant w służbie czynnej aż do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Skarżąca w dniu złożenia wniosku (3 grudnia 2025 r.) nie spełniała więc podstawowego warunku, nie była bowiem już policjantem. Przedmiotowe świadczenie mogło zostać wypłacone z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. ale tylko w stosunku do policjantów, którzy złożyli przedmiotowy wniosek w trakcie służby. Skarżąca w dniu złożenia wniosku tego atrybutu nie posiadała. Organ uznał że powoływanie się przez skarżącą tej sytuacji na przepisy ustawy z dnia 12 września 2025 r. nie jest skuteczne ponieważ dotyczą one funkcjonariuszy w służbie czynnej, w momencie składania wniosku w sprawie wyboru formy zakwaterowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz.U. 2025. 1366), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że z uwagi na okoliczność, iż skarżąca na dzień składania wniosku nie była funkcjonariuszem Policji to świadczenie mieszkaniowe jej się nie należy, które to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie znanego Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie z urzędu faktu, wynikającego z rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. nr [...] z dnia 25 września 2025 r., potwierdzającego, że skarżąca kontynuuje dalszą służbę, jako funkcjonariusz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, które to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy; III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ponownie rozpatrując sprawę powinien stwierdzić zaistnienie przedstawionych wyżej naruszeń prawa i w konsekwencji tego uchylić ww. decyzję. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. i podniosła, że ustawodawca określił, iż wniosek o wpłatę świadczenia mieszkaniowego może być składany do dnia 15 grudnia 2025 r. Tym samym ustawodawca dla zrealizowania warunków uprawniających do otrzymania świadczenia mieszkaniowego wymagał po pierwsze statusu funkcjonariusza Policji na dzień 1 lipca 2025 r., po drugie statusu funkcjonariusza formacji spośród wymienionych w art. 15 - tj. Policji, SG, PSP, ABW, AW, SKW, SWW, SOP - na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Wniosek można było złożyć w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 grudnia 2025 r. Bezspornym jest fakt, że na dzień 1 lipca 2025 r. skarżąca była funkcjonariuszem Policji. Status funkcjonariusza Policji skarżąca posiadała do dnia 30 września 2025 r. Od dnia 1 października 2025 r. do nadal, jest funkcjonariuszem ABW. Na dzień skłania wniosku, tj. na dzień 3 grudnia 2025 r. skarżąca posiadała status funkcjonariusza, przy czym funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ustawodawca na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia, wymagał przymiotu funkcjonariusza jednej z alternatywnie wymienionych w przepisie formacji. Skarżąca zrealizowała warunki określone w art. 15 ustawy ponieważ była funkcjonariuszem Policji na dzień 1 lipca 2025r. i była funkcjonariuszem formacji, dla których ustawodawca przewidział świadczenie mieszkaniowego na dzień składnia wniosku. Skarżąca wniosek złożyła w ustawowym terminie. W tym znaczeniu, art. 15 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do powoływanej przez organ regulacji wynikającej z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Jako przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Przepis art. 15 nie został zastosowany przez organ w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym skarżąca uważa, że została bezprawnie pozbawiona uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 29 stycznia 2026 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia mieszkaniowego. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2026.636) oraz ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz.U. 2025.1366), dalej jako ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy O Policji Policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania. Prawo do zakwaterowania jest realizowane w następujących formach: 1) przydział lokalu mieszkalnego; 2) przydział kwatery tymczasowej 3) skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej 4) przyznanie świadczenia mieszkaniowego (ust. 2). W myśl art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza będącego funkcjonariuszem Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego lub Służby Ochrony Państwa na dzień 1 lipca 2025 r. o świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa odpowiednio w art. 88 ust. 2 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 1 lub w art. 92 ust. 2 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 2, lub w art. 74 ust. 2 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 4, lub w art. 102 ust. 2 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 6, lub w art. 62 ust. 2 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 8, lub w art. 178a ust. 2 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wypłaca się je z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. Jeżeli funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, pobierał przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy od dnia 1 lipca 2025 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie przepisów dotychczasowych, wyrównanie, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o sumę kwot wypłaconych mu od dnia 1 lipca 2025 r. równoważników za brak lokalu (ust. 2). Wnioski o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w trybie, o którym mowa w ust. 1, mogą być składane do dnia 15 grudnia 2025 r. (ust. 3). Wypłata świadczenia mieszkaniowego w trybie, o którym mowa w ust. 1, nastąpi nie później niż do dnia 31 grudnia 2025 r.(ust. 4) Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy skarżąca, która w dniu 1 lipca 2025 r. pozostawała funkcjonariuszem Policji, następnie z dniem 30 września 2025 r. została zwolniona ze służby w Policji i od 1 października 2025 r. pełni służbę jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, była uprawniona do złożenia w dniu 3 grudnia 2025 r. wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem za okres od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r. Organy obu instancji uznały, że skoro w dniu złożenia wniosku skarżąca nie pozostawała już funkcjonariuszem Policji, brak było podstaw do przyznania jej świadczenia mieszkaniowego na podstawie przepisów ustawy o Policji, zaś ewentualnego świadczenia skarżąca mogła dochodzić od organu właściwego dla formacji, w której aktualnie pełni służbę. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z powołanym powyżej art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej, w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza będącego funkcjonariuszem jednej z wymienionych w tym przepisie formacji na dzień 1 lipca 2025 r. o świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa w odpowiednich przepisach ustaw pragmatycznych, świadczenie to wypłaca się z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. Stosownie natomiast do art. 15 ust. 3 powołanej ustawy wnioski o wypłatę świadczenia mieszkaniowego mogły być składane do dnia 15 grudnia 2025 r. W ocenie Sądu wykładnia językowa powyższych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska prezentowanego przez organy administracji. Ustawodawca, określając krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r., jednoznacznie wskazał datę, na którą należy badać posiadanie statusu funkcjonariusza jednej z formacji wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej. Datą tą jest dzień 1 lipca 2025 r. Jednocześnie ustawodawca określił termin, w którym osoba spełniająca powyższą przesłankę mogła wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia z wyrównaniem, wskazując w art. 15 ust. 3 ustawy dzień 15 grudnia 2025 r. W art. 15 ustawy nowelizującej nie ustanowiono natomiast dodatkowej przesłanki uzyskania świadczenia polegającej na konieczności pozostawania funkcjonariuszem tej samej formacji zarówno w dniu 1 lipca 2025 r., jak i w dniu złożenia wniosku. Przyjęcie stanowiska organów oznaczałoby w istocie uzupełnienie normy prawnej wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej o warunek, którego ustawodawca w tym przepisie nie przewidział. Należy przy tym uwzględnić szczególny charakter regulacji zawartej w art. 15 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi regulację przejściową, której celem jest umożliwienie wypłaty świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r., pomimo że ustawa wprowadzająca nowe rozwiązania dotyczące zakwaterowania funkcjonariuszy weszła w życie po tej dacie. Z tego względu ustawodawca z jednej strony wskazał konkretną datę, na którą należy oceniać posiadanie statusu funkcjonariusza, z drugiej zaś ustanowił odrębny termin do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia. Wykładnia przyjęta przez organy prowadziłaby do pozbawienia możliwości skorzystania z regulacji art. 15 ustawy nowelizującej osób, które w dniu 1 lipca 2025 r. posiadały status funkcjonariusza jednej z wymienionych w tym przepisie formacji, lecz następnie, przed wejściem w życie ustawy albo przed upływem terminu określonego w art. 15 ust. 3, zakończyły służbę w tej formacji. Taki rezultat wykładni pozostawałby w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 1, jak i konstrukcją przyjętego przez ustawodawcę mechanizmu wypłaty świadczenia z wyrównaniem. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w dniu 1 lipca 2025 r. pozostawała funkcjonariuszem Policji oraz że służbę w Policji pełniła do dnia 30 września 2025 r. Bezsporne jest również, że wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego został przez nią złożony w dniu 3 grudnia 2025 r., a zatem przed upływem terminu określonego w art. 15 ust. 3 ustawy nowelizującej. Okoliczność, że w dniu złożenia wniosku skarżąca nie była już funkcjonariuszem Policji, ponieważ od dnia 1 października 2025 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie stanowiła zatem wystarczającej podstawy do odmowy przyznania świadczenia za okres, w którym skarżąca pozostawała funkcjonariuszem Policji. Nie można również podzielić stanowiska organów, zgodnie z którym skarżąca powinna wystąpić o wypłatę spornego świadczenia do organu właściwego dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ponieważ przedmiotem wniosku skarżącej było świadczenie mieszkaniowe za okres od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r., a więc za okres, w którym pozostawała funkcjonariuszem Policji. Zmiana formacji, w której skarżąca pełniła służbę, nie powoduje przeniesienia obowiązku rozpoznania roszczenia dotyczącego świadczenia za okres służby w Policji na organ właściwy dla formacji, w której skarżąca rozpoczęła służbę dopiero od dnia 1 października 2025 r. Organy błędnie zatem utożsamiły status służbowy skarżącej istniejący w dniu złożenia wniosku ze statusem służbowym relewantnym dla oceny prawa do świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem za okres objęty wnioskiem. Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie przez skarżącą przesłanki pozostawania funkcjonariuszem Policji w dniu 1 lipca 2025 r. oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku przesądza samo przez się o obowiązku wypłaty świadczenia w wysokości dochodzonej przez skarżącą. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, pobierał przed dniem wejścia w życie ustawy, od dnia 1 lipca 2025 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie przepisów dotychczasowych, wyrównanie, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o sumę kwot wypłaconych mu od dnia 1 lipca 2025 r. równoważników za brak lokalu. Organy obowiązane były zatem ustalić, czy skarżąca w okresie objętym wnioskiem pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności określić wysokość kwot podlegających odliczeniu od należnego wyrównania. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że organy, przyjmując brak uprawnienia skarżącej do świadczenia wyłącznie z uwagi na ustanie jej służby w Policji przed dniem złożenia wniosku, nie dokonały pełnej oceny przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 15 ustawy nowelizującej. W konsekwencji sprawa nie została rozpoznana w zakresie koniecznym do prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej i przyjąć, że sam fakt ustania służby skarżącej w Policji przed dniem złożenia wniosku nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem za okres, w którym skarżąca pozostawała funkcjonariuszem Policji. Organ ustali, czy skarżąca spełniała pozostałe przesłanki uzyskania świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r., w szczególności zbada, czy w okresie tym pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu, a w razie stwierdzenia, że równoważnik taki był jej wypłacany, zastosuje mechanizm pomniejszenia wyrównania przewidziany w art. 15 ust. 2 ustawy nowelizującej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.