VII SA/Wa 2888/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Marcin Maszczyński, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. i M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2024 r. nr 1183/24 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 10 października 2024r. nr 1183/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r., poz. 725) po rozpatrzeniu odwołania M.S. i M.S.1 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. (PINB) z [...] sierpnia 2024r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, to jest na cele mieszkalne lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. wykorzystywanego jako siedziba Stowarzyszenia [...]. Organ zaznaczył, że uprzednio decyzją z 3 kwietnia 2023r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2022r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec sprzeciwu skarżących WSA w W-wie wyrokiem z 19 września 2023r., VII SA/Wa 1024/23, oddalił sprzeciw, a NSA wyrokiem z 27 lutego 2024r., II OSK118/24, oddalił skargę kasacyjną. Działając ponownie PINB przy piśmie z 17 kwietnia 2024r. przesłał zawiadomienie z 7 grudnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania oraz wezwanie do wskazania i udokumentowania daty zmiany sposobu użytkowania oraz postanowienie z 28 sierpnia 2022r., wstrzymujące użytkowanie lokalu i nakładające obowiązek złożenia - w określonym terminie - określonych dokumentów. W związku z niewypełnieniem obowiązku PINB wydał ww. decyzję z [...] sierpnia 2024r. WINB wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z art. 71 ust. 2 zaś wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej z załączeniem wskazanych w tym przepisie dokumentów. Kwestia zmiany sposobu użytkowania sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań związanych z bezpieczeństwem jego zmienionego sposobu użytkowania. Ustawodawca nie zdefiniował zmiany użytkowania obiektu, a art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera katalog niewyczerpujący. Nie chodzi o jakąkolwiek zmianę użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę wymagań związanych z bezpieczeństwem użytkowania obiektu - m.in. pożarowym, higieniczno-sanitarnym, wielkością lub układem obciążeń. WINB podzielił stanowisko, że lokal nr [...] nie pełni funkcji mieszkalnej (zaświadczenie Urzędu Gminy W. z 27.12.1995r. i poświadczenie z 5.09.1995r). Jest użytkowany w celu prowadzenia psychoterapii. Podczas oględzin 26.11.2021 r. i 26.10.2022r. ustalono, że znajduje się w nim siedziba Stowarzyszenia [...] zajmującego się psychoterapią, na co wskazuje tabliczka na drzwiach wejściowych – [...] i strona internetowa [...], z której wynika, że ośrodek psychoterapii tworzy zespół specjalistów: psychologów, psychoterapeutów i lekarzy psychiatrów. Okoliczności te uzasadniały zatem wszczęcie legalizacji. Bez wątpienia zmiana sposobu użytkowania wpłynęła na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (np drogi ewakuacyjne, wyposażenie w gaśnice), higieniczno - sanitarnych (instalacji i mediów technicznych), czy bezpieczeństwa pracy (zastosowanie kodeksu pracy). Organ przytoczył art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśniając, że organ obowiązany był wydać postanowienie wstrzymujące użytkowanie i nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2, w podanym terminie, co PINB uczynił postanowieniem z [...].02.2022r., które ponownie skierowano do skarżących 17.04.2024r. ze wskazaniem, że 2-miesięczny termin biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Pismo to doręczono 23.04.2024r., zatem termin na złożenie dokumentów upłynął 23.06.2024r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wypełniono obowiązku. PINB zastosował zatem art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzuty odwołań organ uznał za niezasadne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach. Stwierdził, że wprawdzie na pewnym etapie strony pozbawiono aktywnego udziału w postępowaniu, jednak w ponownym PINB zapewnił tą możliwość. Korespondencję przesłano na właściwy adres. Podkreślił, żebez wpływu na wynik sprawy są ustalenia PINB podczas oględzin 26.11.202j1 r., że w lokalu jest 6 pokoi i 2 łazienki, gdy w rzeczywistości - jak wskazują skarżący - jest jedna łazienka z WC, jeden oddzielny WC z mini-umywalką i 5 pokoi. Przedmiotem sprawy była bowiem wyłącznie samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu. Skargę na tą decyzję złożyli M. S. i M. S.1 oraz wnosząc o jej uchylenie zarzucili naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez niepoinformowanie przed wydaniem postanowienia, wobec czego bez swojej winy nie mogli w nim uczestniczyć, podczas gdy stanowiło ono warunek konieczny do wydania decyzji, gdyż stwierdza kluczowy fakt, że doszło do samowoli użytkowej. Wadliwe są zatem obie decyzje. art. 81 k.p.a. polegające na tym, że postanowienie PINB opiera się na rzekomo udowodnionych okolicznościach, podczas gdy skarżący z winy PINB nie wiedzieli ani o postępowaniu, ani o dowodach, i nie mogli się wypowiedzieć, co z przyczyn podanych w poprzednim zarzucie, czyni wadliwym postanowienie PINB i obie decyzje; art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że z winy PINB skarżący nie byli powiadomieni o oględzinach 26.10.2022r., a protokół z oględzin i fotografie uznano za materiał dowodowy, na którym opierają się decyzje, co narusza przepisy k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; art. 80 k.p.k. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania: - bez oparcia o fakty lub dowody; w decyzji - w oparciu o strony internetowe, których nie ma w aktach; w decyzji - w oparciu o nieoparte na materiale dowodowym i fałszywe stwierdzenie, że zmieniono warunki bezpieczeństwa pracy - podczas gdy w lokalu nikt nie pracuje ani nigdy nie pracował. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że PINB prowadził postępowanie całkowicie bez ich udziału. Wszelka korespondencja, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, była kierowana na niewłaściwy adres, co potwierdza decyzja kasatoryjna. Ponadto, skarżącym doręczono w tej samej kopercie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i postanowienie PINB (pismo z 17 kwietnia 2024 r.).Decyzje wydano na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, co oznacza, że na wskutek niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB, w trybie art. 71 a ust. 1 cyt. ustawy, co wskazano w uzasadnieniu decyzji PINB. Skarżący dodali ponadto, że w myśl art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego fakt, że w istocie doszło do samowoli użytkowej, nie był bezpośrednią przesłanką wydania decyzji PINB, tylko niespełnienie obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Istnienie samowoli użytkowej miało jedynie pośrednie znaczenie: było podstawą postanowienia, co z kolei było niezbędne do wydania decyzji. Postanowienie wydano zatem z naruszeniem art 10 § 1 i art. 81 k.p.a. (bez udziału skarżących, bez możliwości ustosunkowania się do materiału dowodowego). Strony powtórzyły, że wydanie postanowienia było warunkiem koniecznym do wydania decyzji, a ponadto stwierdzenia faktu, że doszło do samowoli użytkowej. Gdy postanowienie zapadło, fakt ten nie być mógł już dalej badany, gdyż art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego obligował PINB do wydania decyzji bez jego weryfikacji. Dokumenty z oględzin 26.10.2022r., w których skarżący nie mogli uczestniczyć, użyto jako materiał dowodowy. Powiadomienie wysłano na nieprawidłowy adres, jak i wszystkie doręczenia, które PINB wysyłał aż do wskazania tego faktu odwołaniu od poprzedniej decyzji. Zaznaczyli następnie, że ustalenia w zakresie tabliczki [...] i wskazania, że ośrodek psychoterapii składa się z zespołu specjalistów: psychologów, psychoterapeutów, oraz lekarzy psychiatrów), oparto na dokumentacji z oględzin, o których nie byli poinformowani i w których nie mogli uczestniczyć, co narusza art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. Na potwierdzenie powołali wyrok NSA z 23 czerwca 2023, I OSK 1371/22. Postanowienie i decyzję oparto na faktach nieprawdziwych, nieudowodnionych lub ogólnikowych. Poza oceną, że zmiana wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarnohigienicznych z postanowienia nie wynika, że faktycznie doszło do samowoli użytkowej. Nie powołano faktów i dowodów. Twierdzenie to jest zatem gołosłowne. Wskazano, że ze strony internetowej [...] wynika, że ośrodek psychoterapii składa się z zespołu specjalistów: psychologów, psychoterapeutów, oraz lekarzy psychiatrów i prowadzi działalność związaną z psychoterapią, diagnozą, leczeniem psychiatrycznym i pomocą psychologiczną. Jednak treści stron nie dołączono do akt, ani nie przytoczono w uzasadnieniu decyzji. Zawarto tylko wnioski, jakie rzekomo wynikają z tej lektury. Nie wiadomo, który organ czytał te strony, czy czytano je podczas przygotowywania decyzji, czy we wcześniejszej fazie postępowania. Ta kwestia jest istotna, gdyż obecnie Stowarzyszenie [...] ma siedzibę pod innym adresem (odpis pełny z rejestru stowarzyszeń w aktach) i jego strony internetowe nie wskazują na żadną działalność w tym lokalu, ale pod drugim adresem. Lektura ww. stron w ciągu ostatnich miesięcy nic do sprawy zatem nie wnosi. Wnioski nie są oparte na dowodach, co narusza art. 80 k.p.a. Skarżący podkreślili, że - wbrew twierdzeniom organów - w rzeczywistości w lokalu nikt nie jest i nigdy nie był zatrudniony. Wynika to z zaświadczenia przewodniczącego zarządu Stowarzyszenia [...] (w aktach). Akta nie zawierają nic, co by wskazywało, że jakakolwiek osoba zatrudniona ma lub miała w lokalu miejsce pracy. Twierdzenie dotyczące bezpieczeństwa pracy jest więc fałszywe, co narusza art. 80 k.p.a. Ponadto dodali, że prowadzenie psychoterapii nie jest i nigdy nie było ani celem statutowym, ani sposobem realizacji celów statutowych Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie [...] nie jest i nigdy nie było zarejestrowane jako przedsiębiorca (zob. wypis z KRS, w aktach). Zmianę sposobu użytkowania można byłoby stwierdzić, gdyby ustalono, czy hipotetyczna psychoterapia jest głównie lub wyłącznie zdalna, a jeżeli jest w jakimś zakresie stacjonarna, to w jakim rozmiarze jest prowadzona (jak wielu pacjentów przychodzi do lokalu). Takich dowodów ani informacji nie ma. W odpowiedź na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadkach naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, p.p.s.a.); prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2024r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z [...] sierpnia 2024r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. wykorzystywanego jako siedziba Stowarzyszenia [...]. Na wstępie wskazać trzeba, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W takim postępowaniu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie - z zachowaniem reguł określonych w szczególności w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - czy zmiana sposobu użytkowania w istocie miała miejsce i była samowolna, przy uwzględnieniu, że zwrot "w szczególności" wskazuje, że definicja ta określa jedynie przykładowe i częste przypadki zmiany sposobu użytkowania, a więc nie jest wyczerpująca. Zmiana sposobu użytkowania ma miejsce wówczas, gdy mają zastosowanie inne normy bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, niż normy stosowane do uprzedniego użytkowania. Przepis ten wprost wskazuje, że nie tylko chodzi o przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale również zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania, jeżeli prowadzi to skutków w nim określonych. Rozpoczęcie wykorzystywania lokalu mieszkalnego na działalność usługową o charakterze otwartym (z wizytami klientów/pacjentów) jest równoznaczne ze zmianą warunków użytkowania obiektu, wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia wraz z przedstawieniem stosownych dokumentów określających dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania i uzasadniających Wystarczalność przystosowania obiektu budowlanego lub jego części (w świetle przepisów i norm prawa budowlanego) do wprowadzenia w nim (niej) funkcji innej niż mieszkalna. Zauważyć trzeba, że uprzednio organ wojewódzki decyzją z 3 kwietnia 2023r. uchylił decyzję PINB z [...] sierpnia 2022r. i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji z uwagi na doręczanie skarżącym korespondencji, w tym postanowienia z 28 lutego 2022r., jak i decyzji na niewłaściwy adres. Decyzję zaaprobowały sądy obu instancji (WSA w wyroku z 19 września 2023r. VII SA/Wa 1024/23 oraz NSA w wyroku z 27 lutego 2024r. II OSK 118/24). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy doręczył przy piśmie z 17 kwietnia 2024r. zawiadomienie o kontynuacji postępowania zawiadomienie z 7 grudnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania oraz wezwanie do wskazania i udokumentowania daty zmiany sposobu użytkowania, a także postanowienie z 28 sierpnia 2022r. o wstrzymaniu użytkowania i nałożeniu obowiązku złożenia określonych dokumentów, zakreślając dwumiesięczny termin od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Oznacza to, że skarżącym umożliwiono przedstawienia swojego stanowiska co do tego, czy w istocie doszło do zmiany użytkowania opisanego lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko przedstawił skarżący w piśmie z 19 lipca 2024r. ponownie kwestionując, że postanowienie wydano bez udziału skarżących. Zanegował ustaloną przez organ ilość pokoi i łazienek w lokalu. Podniósł, że w rzeczywistości Stowarzyszenie [...] nie zatrudniało i nie zatrudnia pracowników, a więc nie doszło do zmiany warunków m.in. bezpieczeństwa pracy. Zaznaczył, że obecnie Stowarzyszenie [...] funkcjonuje pod adresem, z którego wzięła się jego nazwa – [...] lokal [...] w W. Sąd miał jednak na uwadze, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 26 października 2022r., w szczególności załączonego materiału fotograficznego wynika, że na drzwiach wejściowych do lokalu umieszczono tabliczkę Stowarzyszenia [...], a sam lokal został przystosowany do prowadzenia działalności opisanej na stronie internetowej [...], z której wynika, że jest to ośrodek psychoterapii, który tworzy zespół specjalistów: psychologów, psychoterapeutów i lekarzy psychiatrów. Zdjęcia przedstawiają poczekalnię i gabinety, a w kuchni znajduje się kserokopiarka. Doszło zatem do zmiany warunków w szczególności bezpieczeństwa pracy. Okoliczności te obligowały zatem organ powiatowy do przeprowadzenia legalizacji samowoli użytkowej, co uczynił wydając postanowienie z 28 lutego 2022r. , a następnie w kolejnej fazie sprawy kontrolowane decyzje. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną. ----------------------- #