IV SA/Wr 44/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi K. we W. na czynność Wójta Gminy Chojnów w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. nr WRO.WBiGM.2221.7.2025.MK1 K. w W. O. we W1., działając poprzez dyrektora O. we W1. (dalej: strona skarżąca), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Wójta Gminy Chojnów (dalej: organ) polegającą na ujęciu w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Chojnów, przyjętej jako załącznik nr 1 do zarządzenia organu z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej jako: GEZ) Gminy Chojnów, kart adresowych obiektów położonych w Gminie Chojnów, w miejscowości O. nr [...]: 1) budynku gospodarczego w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanego (poz. 326); 2) chlewni I w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 327); 3) komórki w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 328); 4) oficyny mieszkalnej w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 329); 5) owczarni w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 331) – położonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] O., oraz 6) owczarni w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 330); 7) stodoły w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 332) - położonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/[...] obręb O. Wyżej wskazana czynność organu zaskarżona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do wymienionego wyżej zarządzenia organu w sprawie przyjęcia GEZ Gminy Chojnów w zakresie w jakim w/w budynki ujęte zostały w GEZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej jako u.o.z.) w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.), których naruszenie uniemożliwiło czynny udział strony skarżącej w procedurze ujęcia w/w nieruchomości w GEZ. Strona skarżąca wskazała, że włączając do GEZ obiekty położone w Gminie Chojnów, w miejscowości O. nr [...]: 1) budynek gospodarczy w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowany (poz. 326); 2) chlewnię I w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 327); 3) komórkę w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 328); 4) oficynę mieszkalną w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 329); 5) owczarnię w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 331) – położone na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] O., oraz 6) owczarnię w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 330); 7) stodołę w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowaną (poz. 332) - położone na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/[...] obręb O., organ pozbawił stronę skarżącą możliwości obrony jej praw, w tym kwestionowania przyjętych ustaleń formułowania wniosków dowodowych oraz innych środków prawnych przed ograniczeniem prawa własności wynikającym z wpisu do GEZ nie stosując w tym zakresie k.p.a. Strona skarżąca podała, że informację o ujęciu w/w nieruchomości w GEZ otrzymała w dniu 9 września 2025 r. Na dowód tego przedstawiła pismo organu z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr RPK.412.3.1.2025KZ (z datą wpływu do siedziby strony skarżącej w dniu 9 września 2025 r.), którym organ przekazał stronie skarżącej zarządzenie organu z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ Gminy Chojnów wraz z kartami adresowymi ujętych w GEZ w/w nieruchomości, których włączenie do GEZ jest przedmiotem skargi. Przedmiotowe pismo organu było odpowiedzią na pismo strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr WRO.WBiGM.2221.7.2025.MK1, w którym strona skarżąca zwracała się do organu o: 1) udzielenie informacji czy działka nr [...]/[...] obr. O. i obiekty budowlane na niej położone zostały ujęte w GEZ Gminy Chojnów; 2) dokumentów, na podstawie których doszło do wpisania ww. obiektów do GEZ, 3) kart adresowych zabytków nieruchomych położonych na działce nr [...]/[...] obr. O.; 4) innych dokumentów dotyczących stanu prawnego zabytków położonych na działce nr [...]/[...] obr. O. W odpowiedzi na w/w pismo organu z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr RPK.412.3.1.2025KZ, strona skarżąca pismem z dnia 7 października 2025 r. nr WRO.WBiGM.2221.7.2025.MK1 skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie wymienionych wyżej obiektów budowlanych z GEZ, powołując się przy tym na art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W piśmie z dnia 4 listopada 2026 r. nr RPK.4123.8.2025.KZ organ odmówił wyłączenia w/w obiektów z GEZ. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 31 marca 2026 r., pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 2 kwietnia 2026 r. nr WRO.WBiGM.2221.7.2025.MK1 oświadczył, że skarga na zarządzenie organu, w zakresie w jakim przedmiotowe obiekty budowlane zostały włączone do GEZ, została nadana na adres organu w dniu 16 grudnia 2026 r. Na dowód tego faktu przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię potwierdzenia przez organ odbioru przesyłki zawierającej skargę zawierającą numer pisma stanowiącego wniesioną skargę, numer nadawczy przesyłki zawierającej skargę – [...] oraz adnotację potwierdzającą wpływ tej przesyłki do organu w dniu 18 grudnia 2025 r. Ponadto dołączony do w/w pisma pełnomocnika strony skarżącej wydruk z systemu e-monitoring P. S.A. potwierdza fakt nadania przesyłki o w/w numerze w dniu 16 grudnia 2025 r. i doręczenie w dniu 18 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie posiada samodzielnej kompetencji do wyłączenia karty adresowej zabytku z GEZ bowiem wyłączenie z GEZ, zdaniem organu może nastąpić tylko wtedy gdy określony zabytek zostanie wyłączony z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto organ stwierdził, że w dniu wydania zarządzenia z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ Gminy Chojnów nie istniał obowiązek informowania właściciela nieruchomości o włączeniu karty adresowej tej nieruchomości, jako zabytku, do GEZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzuceniu podlega skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Aby jednak dokonać takiej oceny niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie co stanowi przedmiot skargi i dokonanie odpowiedniej kwalifikacji przedmiotu skargi z punktu widzenia cyt. art. 3 p.p.s.a., gdyż to w dalszej kolejności decyduje o tym, które przepisy dotyczące wymogów prawidłowego złożenia skargi (wyczerpanie trybu zaskarżenia i termin na wniesienie skargi) mają zastosowanie. Należy wskazać, iż przepisy prawa odnoszące się do tworzenia i zarządzania gminną ewidencją zabytków ograniczają się w istocie w u.o.z. do art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z ich treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art.22 ust. 4 i 5 u.o.z.). Natomiast prowadzenie gminnej ewidencji zabytków określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 18 - 18b; Dz. U. z 2021 r. poz. 56). Przy czy należy wyjaśnić, iż art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Z treści skargi nie ulega wątpliwości, iż zasadniczym celem strony skarżącej jest zakwestionowanie zgodności z prawem ujęcia w GEZ Gminy Chojnów obiektów położonych w Gminie Chojnów, w miejscowości O. nr [...]: 1) budynku gospodarczego w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanego (poz. 326); 2) chlewni I w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 327); 3) komórki w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 328); 4) oficyny mieszkalnej w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 329); 5) owczarni w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 331) – położonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] O., oraz 6) owczarni w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 330); 7) stodoły w zespole dworsko-parkowym z folwarkiem obecnie nieużytkowanej (poz. 332) - położonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/[...] obręb O. W orzecznictwie prezentowana jest interpretacja, którą Sąd rozpoznający sprawę podziela, według której czynność polegająca na ujęciu obiektu w GEZ stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20).". Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Na uwagę zasługuje w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17, w którym orzeczono, iż: "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Zdaniem Sądu należy uznać, iż tak określona czynność miała miejsce w dniu 10 lipca 2017 r., co jest okolicznością bezsporną. Jej dokonanie polegało na sporządzeniu kart adresowych ww. obiektów położonych w miejscowości O. nr [...], a następnie włączenie tych kart do GEZ utworzonej w dniu 10 lipca 2027 r. w drodze wydanego w tym dniu zarządzenia organu nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ Gminy Chojnów. Jak stanowi bowiem § 1 tego zarządzenia, przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Chojnów w formie zbioru kart adresowych oraz geoprzestrzennej bazy danych. Z kolei w § 2 zarządzenia postanowiono, że wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Chojnów stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia. Konsekwencją ustalenia, że w sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest ocena terminowości wniesienia skargi w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z faktem, że czynność włączenia kart adresowych nieruchomości wymienionych w petitum skargi do GEZ miała miejsce w dniu 10 lipca 2017 r. do oceny terminowości wniesienia skargi będzie miał zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 9 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i mającym zastosowanie od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W konsekwencji do oceny terminowości wniesienia skargi nie będą miały zastosowania obowiązujące art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. wynikający z nich obowiązek poprzedzenia skargi na czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zatem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W związku z tym, że zarządzenie organu z dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ Gminy Chojnów wraz z kartami adresowymi zabytków, których włączenie do GEZ kwestionuje strona skarżąca, zostało doręczone (pismem przewodnim organu z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr RPK.412.3.1.2025.KZ) stronie skarżącej w dniu 9 września 2025 r. termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 9 października 2025 r. Zatem należy uznać, że co najmniej od 9 września 2025 r. strona skarżąca wiedziała o podjęciu przez organ czynności włączenia wspomnianych obiektów do GEZ. Jednakże skarga została nadana w placówce operatora pocztowego w dniu 16 grudnia 2025 r. Wniesiono ją zatem po terminie. Odnosząc się do art. 53 § 2 p.p.s.a., należy dodatkowo zauważyć, że ustawodawca w tym przepisie wprowadził szczególną regulację dotyczącą terminów wnoszenia skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Norma ta, stanowiąc lex specialis wobec ogólnych zasad dotyczących terminów procesowych, przyznaje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu autonomiczną kompetencję do oceny, czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Co istotne, przepis ten nie uzależnia tej oceny od uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Sąd dokonuje tej oceny z urzędu, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, a jej wynik determinuje dalszy bieg postępowania - odrzucenie skargi albo jej merytoryczne rozpoznanie. Brak winy w uchybieniu terminu ma miejsce wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć przy użyciu normalnego wysiłku, a więc gdy zachodziły okoliczności od niej niezależne i przez nią niezawinione. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca jako państwowa osoba prawna, do której zadań należy m.in. administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, realizująca zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich, jest podmiotem w pełni profesjonalnym zatem ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, w tym przestrzegania wiążących ją terminów i obowiązków procesowych, w tym w zakresie terminowego wnoszenia skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. W tych okolicznościach znajomość przepisów prawa przez stronę skarżącą powinna być na podwyższonym poziomie i Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że uchybienie terminu do wniesienia skargi przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nastąpiło bez jej winy. Sama strona skarżąca nie wskazała i co najmniej nie uprawdopodobniła istnienia takich okoliczności. Przekroczenie terminu do wniesienia skargi powoduje, że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.