II SA/Go 351/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 r. sprawy ze skargi m. sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] lutego 2026 r., nr XXVII/257/2026 zmieniającą uchwałę w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 2.2. zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie odrzuca skargę, III. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej m. sp. z o.o. w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu [...] lutego 2026 r. Rada Miejska we [...] podjęła uchwałę nr XXVII/257/2026 zmieniającą uchwałę w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Uchwale nadano następujące brzmienie: "§ 1. W załączniku do uchwały Nr LIII/484/2023 Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca obiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 1522 oraz z 2025 r. poz. 2222): 1) w § 1 pkt 5 otrzymuje brzmienie: "5) pojazdy powinny być wyposażone w umożliwiający weryfikację poniższych danych system: a) monitoringu bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie, przechowywanie i odczytywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postojów, b) czujników zapisujących dane o miejscach zrzutu nieczystości ciekłych."; 2) po § 1 dodaje się § la w brzmieniu: "§ la. Przedsiębiorca zobowiązany jest do przechowywania danych, o których mowa w § 1 pkt 5, przez okres co najmniej 12 miesięcy.". § 2. 2. 1. Wymagania o których mowa w § 1 pkt 5 załącznika do uchwały, o której mowa w § 1 pkt 1 niniejszej uchwały, w brzmieniu nadanym niniejszą uchwałą stosuje się także do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...], uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały. 2. Przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 1, są obowiązani dostosować prowadzoną działalność oraz pojazdy w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]." Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] lutego 2026 r. nr XXVII/257/2026 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła m. sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz.U. z 2012 r. poz. 299), zwanego dalej "Rozporządzeniem" i art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na wydaniu Uchwały z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikającego z Rozporządzenia, w tym w szczególności poprzez: a. określenie wymagań dotyczących pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług z pominięciem wymogu niezbędności i celowości, b. określenie wymagań prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...], już posiadającego zezwolenie na prowadzenie takiej działalności, c. określenie w Uchwale wymagań jakie przedsiębiorca będzie musiał spełniać przy wykonywaniu swojej działalności, a więc już po wydaniu zezwolenia, 2) art. 7 ust. 3a Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.), zwanej dalej "Ustawą" art. 7, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na wydaniu Uchwały z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin w tym w szczególności poprzez: a. określenie wymagań dotyczących pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług z pominięciem wymogu niezbędności i celowości, b. określenie wymagań prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...], już posiadającego zezwolenie na prowadzenie takiej działalności, podczas gdy delegacja ustawowa upoważnia radę gminy jedynie do określenia obowiązków, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia; c. określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności; 3) naruszenie § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem2", w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia2 i zamieszczenie w zaskarżonej Uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4) naruszenie art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) dalej: "Ustawa2" i art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie w § 2 Uchwały nowych wymogów w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności objętej przedmiotem Uchwały przed dniem jej wejścia w życie, 5) naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) - dalej: "Ustawa3", w zw. z art. 16 i art. 155 KPA oraz art. 154 § 2 KPA w zw. z art. 155 KPA, poprzez dokonanie zmiany warunków ostatecznej i prawomocnej decyzji zezwalającej Skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi: a. decyzji nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r. zezwalającej Skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, b. informacji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2026 r. c. zawiadomienia o doręczeniu pisma przez skrzynkę do e - doręczeń z [...] marca 2026 r., 2) na podstawie art. 147 § 1 PPSA stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 3) na podstawie art. 200 PPSA w związku z art. 205 § 2 PPSA zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nałożenie na przedsiębiorcę powyższych obowiązków nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3a ustawy i § 1 Rozporządzenia. Co prawda Rozporządzenie umożliwia radzie gminy określanie wymogów technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, przy użyciu których realizowana jest objęta zezwoleniem działalność, jednak obowiązki wyposażenia samochodów asenizacyjnych w urządzenia monitorujące, jak też posiadania odpowiedniemu systemu, nie dotyczą standardowych wymagań, których spełnienie jest niezbędne do prowadzenia przedmiotowej działalności. Określenie rodzaju systemu (bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego) nakłada dodatkowy, kosztowny obowiązek na przedsiębiorców, którzy mogą korzystać z innego systemu ewidencjonowania danych o położeniu pojazdów i miejscu ich postojów. Nadto, nie sposób uzasadnić konieczności monitorowania w każdym czasie położenia pojazdów, przy użyciu których realizowane są usługi, a także każdego ich postoju i każdego zrzutu nieczystości ciekłych. Nałożenie obowiązku zbierania i przechowywania takich danych ma charakter nadmierny. Z § 1 Rozporządzenia wynika, że zaskarżona uchwała mogła odnosić się jedynie do niezbędnych wymagań technicznych, jakie powinno spełniać wyposażenie pojazdów asenizacyjnych, a wymagania te w szczególności winny mieć na celu należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jak też nieograniczanie konkurencji i nieutrudnianie dostępu do rynku przedmiotowych usług. Powyższe wymagania nie są niezbędne, nie mają one również na celu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a stanowią jedynie nadmierne narzędzie kontroli przedsiębiorcy. Wadliwość nakładania na przedsiębiorców tego rodzaju obowiązków potwierdza orzecznictwo. Zgodnie z art. 7 ust. 3a Ustawy rada gminy określić ma w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. W konsekwencji, nałożenie w drodze uchwały jakichkolwiek obowiązków na przedsiębiorców już dysponujących stosownym zezwoleniem (§ 2 Uchwały), rażąco wykracza poza ustawowe umocowanie Rady Gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 3 Ustawy i § 1 Rozporządzenia, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W § 1 pkt 2 Uchwały wprowadzono obowiązek, który dotyczy etapu realizacji świadczenia usług, a nie etapu uzyskiwania zezwolenia, a mianowicie dodano § 1a o następującej treści: "Przedsiębiorca zobowiązany jest do przechowywania danych, o których mowa w § 1 pkt 5, przez okres co najmniej 12 miesięcy". Jak wynika z orzecznictwa, "Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje natomiast podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę tego rodzaju obowiązków jako warunku uzyskania zezwolenia" oraz "Sprzeczne z prawem jest określenie w uchwale, jakie obowiązki będzie musiał spełniać przedsiębiorca przy wykonywaniu swojej działalności, a więc już przy realizacji zezwolenia. Wskazuje się bowiem, że przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ogranicza zatem kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań." . Na mocy § 143 Rozporządzenia2 do aktów prawa miejscowego odpowiednio należy stosować zasady wskazane w tym rozporządzeniu. Zatem organ wydający akt powinien działać w ściśle określonych przez przepisy ramach. Zgodnie z § 135 Rozporządzenia2 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Jak wskazano powyżej, Rada Miejska we [...] nie była umocowana wprost w Ustawie ani w Rozporządzeniu do wydania zaskarżonych przepisów Uchwały, co doprowadziło do naruszenia również przepisów Rozporządzenia2. Co za tym idzie, Organ naruszył również art. 7 Konstytucji RP i zawartą w nim zasadę legalizmu. Zgodnie z art. 5 Ustawy2, nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne jedynie, jeżeli nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawa. Zaskarżona Uchwała, w jej § 2, nakłada obowiązki na przedsiębiorców, co do których wydana została już ostateczna i prawomocna decyzja zezwalająca im na prowadzenie regulowanej działalności. Co prawda, Organ nie wskazał wprost, że ww. przepisy mają moc wsteczną, jednak de facto osiągnął taki skutek, nakładając nowe obowiązki na podmioty, które miały uregulowany na gruncie zmienianej Uchwały sposób prowadzenia działalności. Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych następuje w trybie określonym przepisami KPA, po spełnieniu warunków określonych w Ustawie. Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, do której zastosowanie mają przepisy art. 16 i 155 KPA. Wprowadzenie obowiązków, o których mowa w § 2 Uchwały stanowi zmianę ostatecznej i prawomocnej decyzji zezwalającej przedsiębiorcy na prowadzenie działalności z pominięciem ww. przepisów, a w konsekwencji również z tego powodu jest niedopuszczalne. Skarżąca wskazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały. W dniu [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał na jej rzecz zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (decyzja nr [...]w załączeniu), w konsekwencji Uchwała ingeruje w prawa nabyte przez Skarżącą i nakłada na nią nowe obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że istotą zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą było rozszerzenie katalogu wymagań technicznych w odniesieniu do pojazdów asenizacyjnych. Zgodnie z § 1 ust. 5 zmienianej uchwały, w brzmieniu nadanym Uchwałą, pojazdy powinny być wyposażone w system monitoringu bazujący na pozycjonowaniu satelitarnym (GPS) umożliwiający trwałe zapisywanie, przechowywanie i odczytywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postojów oraz w czujniki zapisujące dane o miejscach zrzutu nieczystości ciekłych. Ponadto, w § 2 Uchwały, przewidziano, że nowe wymogi stosują się również do przedsiębiorców już posiadających zezwolenie, którym Organ wyznaczył sześciomiesięczny okres na dostosowanie prowadzonej działalności. Skarżąca zaskarżyła powołaną Uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Zdaniem Organu zarzuty te są bezzasadne, a wprowadzona regulacja w pełni mieści się w granicach delegacji ustawowej i służy realizacji konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska. W ocenie organu najistotniejszą okolicznością, którą Skarżąca całkowicie pomija, jest to, że w tej samej ustawie - ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - ustawodawca expressis verbis zakwalifikował system monitoringu GPS jako wymaganie techniczne odnoszące się do pojazdów wykorzystywanych w sferze gospodarki odpadami komunalnymi. Mianowicie, na podstawie delegacji zawartej w art. 9d ust. 2 u.c.p.g. - który upoważnia ministra właściwego do spraw klimatu do określenia szczegółowych wymagań technicznych dotyczących odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. z 2013 r. poz. 122). W przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, w katalogu wymagań technicznych dla pojazdów odbierających odpady, ustawodawca nakazał ich wyposażenie w system monitoringu bazujący na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie, przechowywanie i odczytywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postoju - w brzmieniu wręcz identycznym z zaskarżonym w niniejszej sprawie zapisem § 1 ust. 5 Uchwały. Skoro w obrębie tej samej ustawy - ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - ustawodawca uznał wyposażenie pojazdu w system GPS za klasyczne wymaganie techniczne (a nie za środek kontroli czy nadmierne obciążenie naruszające wolność działalności gospodarczej), to interpretacja, zgodnie z którą identyczny wymóg na gruncie art. 7 ust. 3a tej samej ustawy miałby już wykraczać poza pojęcie wymagań technicznych, jest rażąco sprzeczna z dyrektywą wykładni systemowej oraz z zasadą jednolitości języka prawnego. Zdaniem organu pogląd Skarżącej prowadziłby do paradoksalnej sytuacji, w której przedsiębiorca odbierający odpady komunalne (a więc działający w sferze, w której potencjalne zagrożenie dla środowiska jest mniejsze niż w przypadku nieczystości ciekłych, których nielegalny zrzut bezpośrednio skażą wody gruntowe i powierzchniowe), musiałby posiadać pojazdy z systemem GPS, natomiast przedsiębiorca wywożący nieczystości ciekłe - nie. Taka wykładnia nie tylko nie znajduje oparcia w ustawie, lecz również jest sprzeczna z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP) i zasadą zrównoważonego rozwoju. Niezależnie od powyższego, sam system GPS oraz czujniki rejestrujące miejsca zrzutu mieszczą się w kategorii "wyposażenia technicznego pojazdów asenizacyjnych", o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia. Są to bowiem urządzenia stanowiące trwały element wyposażenia pojazdu - montowane są w nim, korzystają z jego instalacji elektrycznej, podlegają wymianie i serwisowi jak każdy inny element wyposażenia (np. licznik, tachograf, czujnik poziomu napełnienia). Organ zauważył, że uchwała nie wskazuje konkretnego systemu, dostawcy ani standardu, a jedynie funkcjonalność (zapisywanie, przechowywanie i odczytywanie danych o położeniu i postojach pojazdu oraz danych o miejscach zrzutu). Pozostawia to przedsiębiorcom pełną swobodę wyboru rozwiązania technicznego, w tym możliwość zastosowania systemów już znajdujących się na rynku w cenach od kilkuset złotych za pojazd. Dalej organ podniósł, że w jego ocenie skarżąca pomija, iż przepis § 1 Rozporządzenia nakazuje radom gmin formułowanie wymagań technicznych w sposób zapewniający "należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska". Obowiązek wyposażenia pojazdów asenizacyjnych w system GPS i czujniki zrzutu realizuje ten cel w sposób bezpośredni. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, są to więc wymagania niezbędne i celowe - ich brak prowadziłby do rzeczywistego osłabienia ochrony środowiska. Skarżąca nie wykazała przy tym w żaden sposób, że posiadane przez nią pojazdy nie mogą zostać wyposażone w stosowne urządzenia, ani że koszt ich montażu jest dla niej nieproporcjonalny. Argument Skarżącej, jakoby wymóg posiadania GPS stanowił niedopuszczalną "kontrolę wykonywania zezwolenia" (zastrzeżoną dla art. 9u u.c.p.g.), opiera się na pomieszaniu dwóch różnych płaszczyzn prawnych. Przepis art. 9u u.c.p.g. reguluje procedurę kontroli prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w tym uprawnienia kontrolne, obowiązki kontrolowanego, sposób dokumentowania kontroli. Natomiast przepis § 1 ust. 5 zmienianej uchwały dotyczy wymogu technicznego odnoszącego się do pojazdu. Sam fakt posiadania w pojeździe urządzenia rejestrującego pewne dane nie jest "kontrolą" w rozumieniu czy to przepisów K.p.a., czy też u.c.p.g. lub jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego - jest jedynie warunkiem dopuszczenia pojazdu do świadczenia usług, analogicznie jak np. wymóg posiadania szczelnego zbiornika lub odpowiedniego oznakowania. Skarżąca zarzuca także, że przepis § 2 Uchwały, rozciągający stosowanie nowych wymagań technicznych na przedsiębiorców już posiadających zezwolenie (z sześciomiesięcznym okresem dostosowania), wykracza poza delegację z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. (która dotyczy "przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia"), narusza zakaz retroakcji oraz stanowi niedopuszczalną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Każdy z tych zarzutów jest bezpodstawny. Zarzut ten opiera się na niezrozumieniu istoty przepisów dostosowujących. Zgodnie z przepisem § 30 ust. 2 pkt 1 oraz § 35 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: "ZTP"), przepisy dostosowujące to przepisy, które "dostosowują dotychczasowe stosunki do nowej regulacji". W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, przepisy dostosowujące nie wymagają odrębnego, wyraźnego upoważnienia ustawowego - stanowią one bowiem nie samodzielną kompetencję normotwórczą, lecz rozwiązanie techniczne, którym posługuje się każdy prawodawca (tak ustawowy, jak i lokalny) w celu zapewnienia spójności porządku prawnego w czasie. Przepisy dostosowujące stanowią zatem swoistego rodzaju "most" pomiędzy dotychczasowym, a nowym stanem prawnym. Mają one za zadanie umożliwić podmiotom funkcjonującym pod rządami dotychczasowych przepisów płynne przejście do nowej regulacji - co służy zarówno pewności prawa, jak i zasadzie zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Ich istota nie polega na rozszerzaniu zakresu kompetencji normotwórczej organu, lecz wręcz przeciwnie - na łagodzeniu skutków zmiany merytorycznej, której organ dokonuje w ramach swojej kompetencji. Pogląd Skarżącej prowadziłby do paraliżu legislacyjnego prawa miejscowego w sferze regulowanej. Każda zmiana wymagań technicznych - nawet podyktowana najbardziej oczywistym względem ochrony środowiska - mogłaby dotyczyć wyłącznie nowych przedsiębiorców, a wszystkie podmioty, które kiedykolwiek uzyskały zezwolenie, byłyby z niej trwale wyłączone aż do upływu terminu zezwolenia (czyli nawet przez 10 lat). Skutkiem byłoby utrwalanie w obrocie pojazdów niespełniających aktualnych standardów oraz rażąco nierówne traktowanie konkurujących podmiotów: nowi przedsiębiorcy musieliby ponosić koszty modernizacji floty, a podmioty już posiadający zezwolenie - nie. Taki rezultat naruszałby art. 32 Konstytucji RP (równość wobec prawa) oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji (zasadę społecznej gospodarki rynkowej opartej m.in. na uczciwej konkurencji). Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie zmienia, nie uchyla, ani nie modyfikuje treści ostatecznej decyzji nr [...]z [...] czerwca 2020 decyzji nr [...]- decyzja ta nadal istnieje, nadal uprawnia Skarżącą do prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, nadal obowiązuje przez wskazany w niej okres 10 lat. Uchwała nie wkracza w treść decyzji, a jedynie zmienia ogólny porządek prawny, w którym ta decyzja funkcjonuje. Gdyby przyjąć stanowisko Skarżącej, to każda nowelizacja ustawy, rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego mająca wpływ na sposób wykonywania działalności objętej zezwoleniem byłaby niedopuszczalna bez zgody adresata - a to godziłoby w samą istotę prawa publicznego i sprawiało, że jakikolwiek rozwój regulacyjny (np. zaostrzenie norm emisyjnych, sanitarnych, ochrony środowiska) byłby zablokowany przez nabyte prawa indywidualne. Taki wniosek jest oczywiście nie do przyjęcia. Zarzut naruszenia przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest niezasadny, ponieważ Uchwała nie posiada mocy wstecznej. Działa ona wyłącznie na przyszłość - obowiązuje od dnia jej wejścia w życie, a nowe wymogi techniczne należy spełnić w terminie sześciu miesięcy od tej daty. Także powołanie się przez Skarżącą na przepis art. 22 Konstytucji RP (wolność działalności gospodarczej) jest niezasadne. Przepis ten stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne "w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Obie przesłanki są w niniejszej sprawie spełnione. Ograniczenie jest również proporcjonalne - stosowane rozwiązania techniczne są powszechnie dostępne, ich koszt jest niewielki w skali kosztu prowadzenia działalności asenizacyjnej, a okres dostosowawczy daje przedsiębiorcom realny czas na przygotowanie. Ingerencja ta w żaden sposób nie pozbawia Skarżącej prawa do prowadzenia działalności - pozwala jej kontynuować dotychczasową aktywność, jedynie w warunkach gwarantujących ochronę środowiska. Dalej organ podniósł, że zarzut skargi dotyczący naruszenie przepisów § 115, § 135 i § 143 ZTP jest wtórny względem zarzutu głównego (przekroczenia delegacji ustawowej) - jeżeli więc, jak wykazano powyżej, treść Uchwały mieści się w granicach upoważnienia z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. (z uwzględnieniem dopuszczalności stosowania przepisów dostosowujących), to nie może być mowy o naruszeniu zasad techniki prawodawczej w powołanym przez Skarżącą znaczeniu. Co do oznaczenia § 2 Uchwały jako "§ 2.2." - jak sama Skarżąca przyznaje (uzasadnienie skargi, s. 4), jest to oczywista omyłka pisarska, niewpływająca na treść normatywną przepisu. Tego rodzaju usterka redakcyjna nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. 2026, poz. 662, dalej jako - u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną skarżącą jest spółka prawa handlowego prowadząca działalność gospodarczą na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...]. W ocenie Sądu powyższa okoliczność przesądza o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie jakim nakłada ona określone obowiązki na podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Stan sprawy pozwala na przyjęcie, że skarżąca przedstawiła argumentację z której wynika wpływ wprowadzonych w tym zakresie regulacji na jej sytuację prawną, polegający na konieczności dostosowania się do skarżonego aktu. Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Przechodząc do podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2.2. należy wstępnie wskazać, że zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione. Niewątpliwie skarżony organ nie miał podstaw do tego, aby w uchwale określającej wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lun osadników z przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (art. 7 ust. 3a i art. 7 ust. 7 u.p.cz.g w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 4 marca 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, DZ.U. z 2023 r., poz. 322) ustalić, że wymagania określone wobec przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie stosuje się również do przedsiębiorców posiadających już wymagane zezwolenia, uzyskane przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, nadto zobowiązać te podmioty do dostosowania prowadzonej działalności w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (§ 2.2.). Adresatem normy zawartej w § 2.2. zaskarżonej uchwały są podmioty już prowadzące działalność gospodarczą, a nie podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na jej prowadzenie, o których mowa w art. 7 ust. 3a u.p.c.g. Bezspornie wymagania określone w § 2.2. zaskarżonej uchwały związane są już z fazą realizacji działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie z fazą ubiegania się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. O ile wymagania podmiotowe przedsiębiorcy ubiegającego się wydanie przedmiotowego zezwolenia mogą dotyczyć opisu wyposażenia technicznego odnośnie pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami oraz miejsc przekazywania nieczystości ciekłych (zob. § 1 rozporządzenia w.w. rozporządzenia z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych), o tyle nie mogą one być związane z takimi wymogami podmiotowymi, których spełnienie wiąże się już z fazą realizacji uzyskanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z powyższych powodów w zakresie § 2.2. zaskarżona uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 7 ust. 3a u.p.c.g. Przepis ten upoważniał organ gminy do wydania aktu prawa miejscowego stanowiąc jednocześnie, że adresatami tego aktu są podmioty ubiegające się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej. Takie stanowisko interpretacyjne należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 251/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1082/24, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1094/20). Stwierdzone naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu nawiązująca do regulacji zawartej w art. 9d u.c.p.g., który to przepis określa obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wskazany przepis oraz wydane na podstawie art. 9d ust. 2 u.c.p.g. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (DZ.U. z 2013 r. poz. 122) adresowane są do podmiotów już prowadzących działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Potwierdza to wykładnia gramatyczna i wykładnia systemowa badanego przepisu, który zamieszczony został w rozdziale 4a u.c.p.g. zatytułowanym - "Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych". W myśl § 5 ww rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2013 r. w zakresie wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów należy zapewnić, aby: 1) konstrukcja pojazdów zabezpieczała przed rozwiewaniem i rozpylaniem przewożonych odpadów oraz minimalizowała oddziaływanie czynników atmosferycznych na odpady; 2) pojazdy były wyposażone w system: a) monitoringu bazującego na systemie pozycjonowania satelitarnego, umożliwiający trwałe zapisywanie, przechowywanie i odczytywanie danych o położeniu pojazdu i miejscach postojów oraz b) czujników zapisujących dane o miejscach wyładunku odpadów - umożliwiający weryfikację tych danych; 3) pojazdy były wyposażone w narzędzia lub urządzenia umożliwiające sprzątanie terenu po opróżnieniu pojemników (ust. 1). Dopuszcza się wyposażenie pojazdów w urządzenie do ważenia odpadów komunalnych (ust.2). W § 6 w.w. rozporządzenia zawarto regulację dostosowującą do nowej sytuacji wprowadzonej przepisami tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem podmioty, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia uzyskały wpis lub złożyły wniosek o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21), lub gminne jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, powinny dostosować się do wymagań wynikających z rozporządzenia w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zauważyć trzeba, że brak jest analogicznych rozwiązań prawnych dotyczących przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbioru i transportu odpadów ciekłych. Z przyczyn wskazanych powyżej, błędne jest natomiast stanowisko zgodnie z którym podstawę prawną nałożenia spornych obowiązków na przedsiębiorców prowadzących już działalność gospodarczą, może stanowić art. 7 ust. 3a u.c.p.g. Odnosząc się do pozostałej argumentacji organu wyjaśnienia wymaga, że prezentowane tu stanowisko nie odnosi się do merytorycznej strony zasadności i potrzeby wprowadzenia wymagań w zakresie wyposażenia pojazdów w system GPS wobec podmiotów prowadzących już działalność gospodarczą na podstawie posiadanego zezwolenia. Analiza stanu prawnego doprowadza do wniosku, że wymogi te nie mogą wprowadzone w oparciu o przepis art. 7 ust. 3a u.c.p.g., bowiem adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest inna grupa podmiotów. Podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa w omawianym zakresie wyklucza przyjęcie, że przepis § 2.2.2. zaskarżonej uchwały ma charakter przepisu przejściowego, bądź przepisu dostosowującego w rozumieniu § 30 ust. 1 i § 35 ust. 1 ZTP. W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Jak już wyżej zaznaczono w postępowaniu ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą jego interesu prawnego. Rozpoznając sprawę należało zatem mieć na uwadze, że § 1 zaskarżonej uchwały odnosi się do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na ternie gminy [...]. Skarżący bezspornie posiada już takie zezwolenie, a zatem nie jest adresatem obowiązku nałożonego w powyższym przepisie zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie to prowadzi do wniosku o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu uchwały w części obejmującej § 1. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a - w punkcie III sentencji wyroku. [pic]