I OW 91/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania, Wójtem Gminy Chrzypsko Wielkie a Burmistrzem Gminy i Miasta Kleczew w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego postanawia 1. odrzucić wniosek w stosunku do Wójta Gminy Chrzypsko Wielkie; 2. wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 29 kwietnia 2026 r. Prezydent Miasta Poznania zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy Chrzypsko Wielkie i Burmistrzem Gminy i Miasta Kleczew w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. w sprawie wszczęcia procedury skierowania do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego przez wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta Kleczew jako organu właściwego do wydania decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że miejscem zamieszkania R.S. jest Kleczew [...] i to miejsce traktuje on jako swoje centrum życiowe. Pod wskazanym adresem mieści się nieruchomość, która należała do R.S., a którą przekazał swojemu synowi J.S. w zamian za opiekę i możliwość mieszkania tam. Obecnie tymczasowo przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Łężeczkach, w którym wynajmuje pokój gościnny, aby móc pomagać swojej schorowanej matce, która przebywa w tym domu (k. 2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Chrzypsko Wielkie wniósł o wyznaczenie do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wniosku R.S. o wszczęcie procedury skierowania do domu pomocy społecznej i przyznanie zasiłku stałego Burmistrza Gminy i Miasta Kleczew lub Prezydenta Miasta Poznania. W uzasadnieniu podniesiono, że zainteresowany zamieszkiwał w domu swojego syna w Kleczewie, w którym obecnie nie ma możliwości dalszego przebywania. Na terenie gminy Chrzypsko Wielkie przebywa tymczasowo w pokoju gościnnym Domu Pomocy Społecznej w Łężeczkach, który niewątpliwie nie jest lokalem mieszkalnym. Zainteresowany nie ma adresu zameldowania na pobyt stały. Spełnia on definicję ustawową osoby bezdomnej. Ostatni historyczny adres zameldowania na pobyt stały R.S. to: ul. [...] w Poznaniu (k. 22-23 akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew wniósł o wskazanie Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzypsku Wielkim jako organu właściwego do rozpoznania sprawy R.S. w zakresie wszczęcia procedury skierowania do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego, ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania zainteresowanego - wskazanie organu właściwego według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały - [...] Poznań, ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że R.S. zamieszkiwał na terenie gminy Kleczew przy ul. [...] od kwietnia 2025 r. do grudnia 2025 r. Jego pobyt miał charakter czasowy i był zależny od sytuacji rodzinnej. Nieruchomość ta nigdy nie była własnością zainteresowanego. Została nabyta przez jego syna od osoby trzeciej w maju 2022 r. Wnioskodawca faktycznie nie przebywa pod adresem ul. [...] w Kleczewie od grudnia 2025 r. Fakt ten wynika z protokołu wizytacji pracowników socjalnych z 4.3.2026 r., relacji syna i zeznań sąsiadów. Nieprzerywany pobyt poza gminą Kleczew trwa już ponad pół roku. Syn zainteresowanego nie deklaruje woli zapewnienia ojcu ponownego zamieszkania pod tym adresem. Sytuacja zainteresowanego wskazuje, że jego aktualnym miejscem pobytu jest gmina Chrzypsko Wielkie. W dniu 26.5.2026 r. wskazał nowy adres zamieszkania (centrum życiowe) od 1.6.2026 r. w Łężeczkach - ul. [...] Chrzypsko Wielkie. Nie jest on osobą bezdomną (k. 34-35 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Sprawa administracyjna dotyczy wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego (art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. z 2026 r. poz. 639, dalej ups). W tej sprawie zarówno Prezydent Miasta Poznania, Wójt Gminy Chrzypsko Wielkie, jak i Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew działają jako jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie takich szczególnych przepisów brak. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925, dalej rozporządzenie z 17 listopada 2003 r.). Z § 1 pkt 15 lit. e tego rozporządzenia wynika, że w województwie wielkopolskim obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu obejmuje powiaty: gnieźnieński, grodziski, międzychodzki, nowotomyski, poznański, szamotulski, średzki, śremski i wrzesiński oraz miasto na prawach powiatu - Poznań. Oznacza to, że wnioskodawca i Wójt Gminy Chrzypsko Wielkie posiadają wspólny dla nich organ wyższego stopnia w postaci Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Gmina Chrzypsko Wielkie znajduje się bowiem w powiecie międzychodzkim. W konsekwencji, rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość między tymi jednostkami samorządu terytorialnego nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz należy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Tożsamy pogląd o braku właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy zaistniały spór o właściwość toczy się pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego mającymi wspólny dla nich organ wyższego stopnia, został wyrażony - m.in. - w postanowieniach NSA z: 18.10.2017 r. I OW 144/17, 12.6.2019 r. I OW 230/18, 19.11.2020 r. I OW 138/20, 4.12.2020 r. I OW 173/20, 23.11.2021 r. I OW 58/21, 2.12.2021 r. I OW 88/21, 12.12.2025 r. I OW 235/25, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ppsa, w zw. z § 1 pkt 15 rozporządzenia z 17 listopada 2003 r., postanowił jak w punkcie 1 sentencji. W sporze będącym w kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostał Prezydent Miasta Poznania oraz Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew. Organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, ponieważ działają na obszarze właściwości różnych samorządowych kolegiów odwoławczych. O ile - zgodnie z § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia z 17 listopada 2003 r. - dla miasta na prawach powiatu - Poznania organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, o tyle - w myśl § 1 pkt 15 lit. b tego rozporządzenia - dla powiatu konińskiego właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie. Gmina Kleczew znajduje się bowiem w powiecie konińskim. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy [...] (Dz.U. z 2023 r. poz. 725, dalej uopk) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2026 r. poz. 384), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym, przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (postanowienie NSA z 25.6.2021 r. I OW 310/20, cbosa). Istota niniejszego sporu sprowadza się do kwestii ustalenia, czy zainteresowany jest osobą w kryzysie bezdomności, czy też ma obecnie miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, dalej kc). W myśl art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 6 pkt 8 a contrario ups, aby brak było podstaw do uznania danej osoby za osobę bezdomną, musi ona zamieszkiwać - a więc przebywać z zamiarem stałego pobytu - w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów uopk. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 uopk, przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W niniejszej sprawie zainteresowany przebywał u syna na terenie gminy Kleczew przy ul. [...] od kwietnia 2025 r. do grudnia 2025 r. Jego pobyt miał charakter czasowy i był zależny od sytuacji rodzinnej. Nieruchomość ta, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nigdy nie była własnością zainteresowanego. Od grudnia 2025 r. wnioskodawca faktycznie nie przebywa pod adresem przy ul. [...]w Kleczewie. Jego aktualnym miejscem pobytu jest gmina Chrzypsko Wielkie. Do końca maja 2026 r. wynajmował on pokój gościnny w Domu Pomocy Społecznej w Łężeczkach, który znajduje się pod adresem: [...] Chrzypsko Wielkie, aby móc opiekować się swoją matką T.S., będącą pensjonariuszką tego domu pomocy społecznej. W dwóch pismach z 21.5.2026 r. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Poznaniu, że - odpowiednio - jego poprzednim miejscem zamieszkania (centrum życiowym) był Kleczew (ul. [...]), a od 1.6.2026 r. jego nowym adresem zamieszkania (centrum życiowym) będzie: [...] Chrzypsko Wielkie. W piśmie sporządzonym 9.6.2026 r., w którym zainteresowany poinformował Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kleczewie o swoim nowym rachunku bankowym, jako adres zamieszkania, wskazał już [...] Chrzypsko Wielkie. Tym samym, można by domniemywać, że zainteresowany, przeniósłszy swoje centrum życiowe do gminy Chrzypsko Wielkie, ma w tej gminie nowe miejsce zamieszkania, zgodnie ze swoim oświadczeniem. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, sprawdziwszy na stronie internetowej adres: [...] Chrzypsko Wielkie, ustalił, że pod tym adresem znajdują się "Pokoje Gościnne [...]" - działalność prowadzona przez W.P. ([...]). W rezultacie, nie sposób uznać, że zainteresowany przebywa obecnie w lokalu mieszkalnym, o którym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 uopk. Podkreślić należy, że stosownie do tego przepisu, lokalem mieszkalnym nie jest w rozumieniu uopk pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach [...] pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że zainteresowany nie ma obecnie miejsca zamieszkania. Z bazy PESEL wynika, że nie ma on również adresu zameldowania na pobyt stały, a jego ostatnim historycznym adresem zameldowania na pobyt stały jest: ul. [...] Poznań. Z tych względów zainteresowanego należy uznać za osobę w kryzysie bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego jest Prezydent Miasta Poznania. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa w zw. z art. 101 ust. 2 ups, postanowił jak w punkcie 2 sentencji.