II OSK 1420/26

Dnia 28 lipca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. E. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2026 r. sygn. akt III SA/Łd 966/25 o odrzuceniu skargi K. E. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 966/25, po rozpoznaniu skargi K. E. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r., nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. z dnia 4 września 2025 r. – w punkcie 1. odrzucił skargę; w punkcie 2. zwrócił z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej K. E. kwotę 300 zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 19 listopada 2025 roku pod pozycją [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji K. E. - dalej: "skarżąca", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) – dalej: "u.s.g.", w związku z art. 229 pkt 3 K.p.a. uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. z dnia 4 września 2025 r., dotyczącej nieprzestrzegania uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z 27 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przekroczenia uprawnień organu wykonawczego i naruszenia wyłącznej właściwości Rady Miejskiej, przekroczenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.". W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. jest w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6897/21, LEX nr 3264219). Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie mieści się ono bowiem katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w świetle art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu skargowym, jak już wyżej wyjaśniono, nie przewidują wydania przez uprawniony organ po rozpatrzeniu skargi jakiegokolwiek aktu lub czynności tego organu, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zawiadomienie z art. 237 § 3 K.p.a. nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, nie może też być kwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). W konsekwencji Sąd Wojewódzki przyjął, że skarga jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. E. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r. jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, który narusza interes prawny Skarżącej poprzez zawarcie w nim oceny prawnej jej działania jako organu wykonawczego, w tym przypisanie jej działania niezgodnego z prawem, co skutkuje objęciem tej uchwały kognicją sądu administracyjnego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie skargi, mimo że przedmiotem zaskarżenia była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego ingerująca w sferę prawnie chronioną Skarżącej, b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, polegające na: pominięciu charakteru prawnego uchwały jako aktu władczego, bezkrytycznym utożsamieniu uchwały z czynnością materialno-techniczną, braku analizy treści uchwały oraz jej skutków prawnych dla Skarżącej. . c) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i ograniczenie się wyłącznie do formalnej kwalifikacji trybu podjęcia uchwały, bez oceny jej rzeczywistej treści oraz wpływu na interes prawny Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła: - na podstawie art. 188 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 20 października 2025 r. w sprawie rozpoznania skargi na Burmistrza K. z dnia 4 września 2025 r.; - ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; - zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy Sąd pierwszej instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonej skargi na ww. uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza K., a także przekroczenia uprawnień organu wykonawczego i naruszenia wyłącznej właściwości Rady Miejskiej i czy w konsekwencji była w tej sprawie dopuszczalna skarga na ww. uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że sprawa wywołana skargą na ww. uchwałę dotyczy postępowania regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie występują w sprawie, a przedmiotem działania organu są inne formy, to nie jest możliwe wniesienie skargi także na uchwałę rady gminy. Z zaskarżonej uchwały wynika, jej przedmiotem jest rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. z dnia 4 września 2025 r., dotyczącej nieprzestrzegania uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z 27 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przekroczenia uprawnień organu wykonawczego i naruszenia wyłącznej właściwości Rady Miejskiej, przekroczenia art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. a) u.s.g. W konsekwencji oznacza to, że przedmiotowe żądanie dotyczy postępowania skargowo-wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał się na utrwalony pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wynika to z tego, że postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15, LEX nr 1989937; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299). Powyższej oceny nie zmienia wskazywany w skardze kasacyjnej fakt, że przedmiotem skargi do Sądu Administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej, a nie sama działalność Burmistrza. Jak już wyżej wskazano, istotne dla wyniku postępowania sądowoadministracynego jest bowiem to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym do czego kompetencję zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a. posiadała Rada Miasta. Wbrew skardze kasacyjnej zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 P.p.s.a. i tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.