I SAB/Sz 211/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Anna Sokołowska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 28 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych). W. S. (dalej: "Skarżący"), pismem z 20 maja 2026 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. pełnomocnictwa udzielonego przez Gminę brokerowi nigdzie nieopublikowaną uchwałą Zarządu Miasta S. z 22 listopada 2000 r. Skarżący wyjaśnił, że o pełnomocnictwie tym jest mowa w § 1 ust. 3 umowy ubezpieczenia generalnego zawartej pomiędzy Gminą a konsorcjum firm ubezpieczeniowych (publikowana pod numerem [...] w BIP w gminnym rejestrze umów), a której treść jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnictwo to jest informacją publiczną. Skarżący wskazał, że wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznej złożył mailowo w dniu 18 marca 2026 r. do jednostki organizacyjnej Gminy, tj. Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych, przy czym precyzyjne określenie przedmiotu tego wniosku znajduje się w korespondencji mailowej poprzedzającej e-mail z 18 marca 2026 r. Wskazał także, że w związku z tym, iż w ustawowym terminie nie uzyskał wnioskowanej informacji, podjął dalsze działania, tj. (cyt.) "2 kwietnia 2026 r. mailowo ponagliłem Gminę w zakresie udostępnienia inf. publ. W tym mailu, pomimo braku prawnego obowiązku, wyjaśniłem swoje stanowisko i zapowiedziałem wniesienie skargi do WSA po to by jednak inf. pub. od Gminy uzyskać". W złożonej skardze Skarżący zawnioskował o: rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; zobowiązanie Gminy do udzielenia informacji, o którą wnioskował; stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność ta rażąco naruszyła prawo; zasądzenie od Gminy grzywny oraz kwoty na rzez Skarżącego – w maksymalnej wysokości. Składając skargę, Skarżący uiścił na rachunek bankowy Sądu kwotę [...]zł tytułem wpisu od skargi. Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 6 lipca 2026 r. udzieliła odpowiedzi na ww. skargę, wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie – z daleko posuniętej ostrożności – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (legalności). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., czyli – najogólniej rzecz ujmując – w zakresie spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej, czyli przeciwdziałanie sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie albo wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2022.902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") przyjmuje się, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i winny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie tej ustawy. W razie wniesienia skargi w tym przedmiocie, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji – jako stanowiących (bądź nie) informację publiczną – a następnie, w zależności od ich charakteru oraz okoliczności faktycznych sprawy, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie: stwierdzając (bądź nie) bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05 oraz z 22 sierpnia 2012 r., I OSK 1818/12). Jednakże, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem takiej skargi, sąd jest zobowiązany z urzędu do zbadania kwestii jej dopuszczalności, a w tym do rozważenia, czy żądanie skarżącego mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawach ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia zatem, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (czy jest spełniony zakres podmiotowy) i czy żądana informacja stanowi informację publiczną (czy jest spełniony zakres przedmiotowy). Przesądzenie powyższego pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność w rozpoznaniu wniosku dostępowego (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2026 r., III OSK 1065/25; por. też postanowienie WSA w Gliwicach z 18 marca 2013 r., IV SAB/Gl 7/13). W niniejszej sprawie Skarżący w dniu 18 marca 2026 r. skierował do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych z siedzibą w S. (dalej: "ZBiLK"), drogą mailową (na adres: ubezpieczenia@zbilk.s[...].pl), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci uchwały Nr [...] Zarządu Miasta S. z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie udzielenia upoważnienia M. N. brokerowi ubezpieczeniowemu do reprezentowania Gminy [...] w zakresie określonym umową ubezpieczenia generalnego Nr [...] CRU [...] zawartą w dniu 23 czerwca 2023 r. pomiędzy Gminą [...] a U. S.A. z siedzibą w W. – L. oraz A. z siedzibą w W.. W dniu 23 marca 2026 r., drogą mailową, przesłano Skarżącemu odpowiedź na złożony wniosek. W odpowiedzi tej, powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., pracownik ZBiLK poinformował Skarżącego, że z uwagi na fakt, iż stroną umowy jest Gmina [...], a żądana uchwała Zarządu Miasta S. stanowi załącznik do tej umowy, ZBiLK, nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Jednocześnie wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej Skarżący powinien skierować do Urzędu Miasta S. – Biura Nadzoru Właścicielskiego. Pismem z 2 kwietnia 2026 r., przesłanym drogą mailową, Skarżący odniósł się do pisma z 23 marca 2026 r., oświadczając, że nie będzie kierował wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Urzędu Miasta S. – Biura Nadzoru Właścicielskiego, gdyż, w jego ocenie ZBiLK, jest jednostką organizacyjną Gminy [...], a zatem Gmina już jest w posiadaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którą wnosi. W dniu 20 maja 2026 r. Skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, że Skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 18 marca 2026 r. (podobnie jak i wcześniejszą korespondencję mailową oraz pismo z 2 kwietnia 2026 r.) do ZBiLK a skarga do Sądu została złożona na bezczynność Gminy [...], wskazania wymaga, że: 1. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, posiadającą osobowość prawną oraz działającą przez swoje organy, tj. radę gminy oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 2 ust. 2 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U.2026.662; dalej: "u.s.g."). 2. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2021.679). Z art. 1 tej ustawy wynika, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. 3. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych z siedzibą w S. jest jednostką budżetową Gminy [...], co oznacza, że jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej, działającą na podstawie statutu (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – t.j. Dz.U.2025.1483 ze zm.). 4. Na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pn. "Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych" w S. w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pn. "Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych" ZBiLK uzyskał Statut (stanowi on Załącznik Nr [...] do tej uchwały). Jak stanowi § 1 ust. 1 i 3 tego Statutu, ZBiLK jest jednostką budżetową Gminy [...], nad którą nadzór sprawuje Prezydent Miasta S.. W myśl § 3 ust. 1 Statutu, ZBiLK kieruje i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor ZBiLK, zatrudniany i zwalniany przez Prezydenta Miasta S.. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 Statutu, Dyrektor ZBiLK działa jednoosobowo w ramach pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, w myśl art. 4 ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, oraz partie polityczne. Przy czym, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że okoliczność, iż Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych z siedzibą w S. jest jednostką budżetową Gminy [...] czy też że Prezydent nadzoruje ZBiLK oraz zatrudnia Dyrektora tej jednostki, w żadnym razie nie powoduje automatycznie, że zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej w zakresie działalności ZBiLK są "ogólnie pojmowana Gmina Miasto S. " lub jej organy – Prezydent czy Rada Miasta. To Dyrektor ZBiLK, jako podmiot reprezentujący tę jednostkę budżetową Gminy, która wykonuje zadania publiczne, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym – w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności ZBiLK. Zauważenia przy tym wymaga, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym nie ma zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, procedowanym według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2025.1691). Wynika to z treści art. 16 u.d.i.p., który wprost odsyła do przepisów k.p.a. wyłącznie w zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też nawet w przypadku stwierdzenia przez dany podmiot, że nie jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, nie ma on obowiązku przekazywania skierowanego do niego wniosku – do podmiotu właściwego. Skoro zatem wniosek Skarżącego z 18 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony do ZBiLK, tj. jednostki, której Dyrektor jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to Dyrektor ZBiLK był władny do odpowiedniego załatwienia tego wniosku. W badanej sprawie Skarżącego poinformowano o tym, że ZBiLK nie jest w posiadaniu żądanej informacji oraz wskazano mu podmiot właściwy. Dyrektor ZBiLK nie był zobowiązany do podejmowania żadnych dalszych czynności. Skarżący natomiast, niezadowolony z udzielonej odpowiedzi, był w pełni uprawniony do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jednakże – wbrew jego subiektywnemu przekonaniu – przedmiot tej skargi winna stanowić bezczynność Dyrektora ZBiLK a nie bezczynność Gminy [...] czy jej organów, tj. podmiotów, które w ogóle nie uczestniczyły w prowadzonym postępowaniu. Złożenie w tych warunkach skargi na bezczynność Gminy [...] oznacza, że skarga ta – jako niedopuszczalna z innych przyczyn, niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. – nie będzie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie kwoty [...]zł Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.