I SA/Lu 592/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na czynność Starosty W. wyrażoną w piśmie z dnia 18 lipca 2024 r. znak: WE.4331.2.2024.JOM w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji za lipiec 2024 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty W. na rzecz M. Ż. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W skardze wniesionej do Sądu M. Ż. (dalej: skarżąca, strona), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając jako organ prowadzący "A" we W. (dalej: Szkoła) wniosła skargę na czynność Starosty Włodawskiego (dalej: Starosta) polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za lipiec 2024 r. Zaskarżonej czynności strona zarzuciła naruszenie: - art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.; dalej także: u.f.z.o.), poprzez brak wypłaty części dotacji przyznanej całościowo na rok rozliczeniowy, które to uprawnienie do otrzymania dotacji nie zostało w żaden sposób uchylone; - art. 34 ust. 1 u.f.z.o., poprzez zaniechanie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za lipiec 2024 r., podczas gdy dotacja przyznana na rok szkolny 2023/2024 winna być wypłacona w 12 równych częściach, w tym w części za lipiec 2024 r., której termin wypłaty upłynął z dniem 31 lipca 2024 r. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o: - stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty – w trybie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); - uznanie uprawnienia skarżącej jako organu prowadzącego Szkołę do otrzymania dotacji oświatowej za lipiec 2024 r. – w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a.; - zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Starosta Włodawski bezzasadnie uchylił się od wypłacenia na rzecz skarżącej jako organu prowadzącego Szkołę dotacji oświatowej za lipiec 2024 r. Podstawą takiego działania Starosty było uznanie, że płatność ta się nie należy z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie "A" we W.. Decyzja ta nie jest jednak prawomocna i jest przedmiotem odrębnej skargi skierowanej do Sądu. O tym że Starosta nie zamierza wypłacić dotacji oświatowej od lipca 2024 r., skarżąca została poinformowana pismem z 18 lipca 2024 r. (które otrzymała 2 sierpnia 2024 r.). Według skarżącej brak jest podstawy do odmowy wypłacenia dotacji oświatowej w przypadku, w którym nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wypłaty dotacji oraz nie została wydana decyzja administracyjna wstrzymująca wypłatę dotacji oświatowej. W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała jedynie ogólne pismo informujące ją o niewypłaceniu dotacji oświatowej w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie Szkoły przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podnosząc, że sprawa dotycząca odmowy wypłaty dotacji za lipiec 2024 r. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odmowa wypłaty dotacji oświatowej związana była z wydaniem przez [...] Kuratora Oświaty w L. w dniu [...] czerwca 2024 r. ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Szkoły. Według organu posiadanie ważnego zezwolenia na prowadzenie Szkoły przez skarżącą jest warunkiem koniecznym do wypłaty dotacji oświatowej. W przypadku gdyby nie było podstawy do odrzucenia skargi Starosta Włodawski wnosił o oddalenie skargi. Według organu utrzymanie w mocy przez [...] Kuratora Oświaty w L. decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2024 r. decyzji Starosty Włodawskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie szkoły przez skarżącą spowodowało, że odpadła podstawa prawna do wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc następny po wydaniu decyzji ostatecznej. Posiadanie zezwolenia na prowadzenie Szkoły przez skarżącą jest warunkiem koniecznym do wypłaty dotacji za dany miesiąc. Starosta wyjaśnił, że skarżąca we wniosku z dnia 30 września 2021 r. o założenie szkoły publicznej pod nazwą "A" we W. wskazała następujące kierunki kształcenia: terapeuta zajęciowy [325907], technik bezpieczeństwa i higieny pracy [325509], technik administracji [334306], opiekunka środowiskowa [341204]. Szkoła rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2022 r. na kierunkach kształcenia wskazanych we wniosku oraz w wydanej decyzji z dnia 7 marca 2022 r. Dnia 14 września 2023 r. do Wydziału Edukacji i Polityki Społecznej Starostwa Powiatowego we W. wpłynęła prośba od M. Ż. o dopisanie w Systemie Informacji Oświatowej nowego zawodu: opiekun medyczny. W dniu 26 września 2023 r. do organu rejestrującego wpłynął wniosek D. G. - Dyrektor Szkoły o dokonanie wpisu nowego kierunku kształcenia "opiekun medyczny" do Systemu Informacji Oświatowej celem przypisania uczniów do oddziału. Decyzją z 12 grudnia 2023 r. Starosta Włodawski cofnął M. Ż. zezwolenie na założenie szkoły publicznej pod nazwą "A" we W.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz.737 ze zm.), wprowadzenie nowego zawodu kształcenia w szkole wymaga spełnienia przesłanek zawartych w tymże przepisie, m. in. uzyskania opinii wojewódzkiej rady rynku pracy o zasadności kształcenia w danym zawodzie zgodnie z potrzebami rynku pracy. W toku postępowania administracyjnego o wpisanie do Systemu Informacji Oświatowej nowego zawodu - opiekun medyczny organ ustalił, że mimo braku takiej opinii w "A" we W. od 1 września 2023 r. prowadzony jest nowy kierunek kształcenia w zawodzie opiekun medyczny, inny niż wskazany w zezwoleniu z dnia 7 marca 2022 r. na założenie szkoły publicznej. Dodatkowo organ prowadzący naruszył przepis art. 90a ust. 1 Prawa oświatowego, w związku z nową lokalizacją sekretariatu oraz nową lokalizacją prowadzenia zajęć dydaktycznych. [...] Kurator Oświaty po rozpatrzeniu odwołania organu prowadzącego Szkołę, decyzją z [...] czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Włodawskiego z 12 grudnia 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na założeniu szkoły publicznej. W związku z ostatecznym cofnięciem zezwolenia na założenie szkoły publicznej Starosta Włodawski odmówił wypłaty dotacji już za lipiec 2024 r. a więc za kolejny miesiąc po tym, jak decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. O braku podstaw do wypłaty dotacji organ poinformował skarżącą pismem z dnia 19 lipca 2024 r., doręczonym do placówki oświatowej w dniu 19 lipca 2024 r. a na adres organu prowadzącego Szkołę 2 sierpnia 2024 r. Organ zwrócił uwagę, że podstawą do odmowy wypłaty dotacji za lipiec 2024 r., było cofnięcia zezwolenia na prowadzenie szkoły ostateczną decyzją [...] Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2024 r. W związku z tym, że Szkoła Skarżącej nie posiadła zezwolenia, o którym mowa w art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe na jej prowadzenie, które jest warunkiem koniecznym do wypłaty dotacji. Organ nie wstrzymał wypłaty dotacji na rzecz Skarżącej na podstawie art. 37 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, a odmówił dalszej jej wypłaty z powodu odpadnięcia podstawy do jej wypłaty. Decyzja [...] Kuratora Oświaty jest ostateczna i nie została wstrzymana jej wykonalność. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi, organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt p.p.s.a. skarga winna być odrzucona, gdyż sprawa dotycząca odmowy wypłaty dotacji dla szkoły Skarżącej za lipiec 2024 r. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Według organu czynność polegająca na wypłacie kwoty dotacji, w świetle części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ma charakter jedynie rachunkowo-księgowy, a nie władczy, a co za tym idzie nie da się jej przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności o jakich mowa w art. 3 p.p.s.a. W piśmie z 30 grudnia 2024 r. skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze oraz zakwestionowała wniosek organu o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, o ile skarżąca wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarzut organu kwestionującego właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi pobawiony jest uzasadnionej podstawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (wymienione w tych punktach decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2019 r. nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1658). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest obecnie pogląd, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w powołanym przepisie, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Zawarte bowiem w tym przepisie sformułowanie "czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosić należy do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Dlatego czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1168/21; postanowienia NSA z: 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20; 26 września 2024 r., sygn. akt I GSK 865/21). W konsekwencji przyjmuje się, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, lecz rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, i jako takie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, dokonanie aktualizacji dotacji a także odmowa przekazania kolejnej raty dotacji. Niewątpliwie chodzi jednak w tym przepisie o czynność organu dotującego, podjętą w tym przedmiocie, która zaistniała w rzeczywistości. W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem zaskarżenia objęła czynność Starosty polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za lipiec 2024 r. Taka czynność została wyrażona w piśmie Starosty Włodawskiego z 18 lipca 2024 r. W piśmie tym Starosta poinformował, że od lipca 2024 r. dotacja nie będzie wypłaca z powodu wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Usprawiedliwione są zarzuty skargi naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Istotne jest, że skarżąca od 1 września 2022 r. jest organem prowadzącym "A" we W. między innymi na podstawie decyzji Starosty Włodawskiego z 7 marca 2022 r. o zezwoleniu na założenie szkoły publicznej. Zezwolenie to zostało cofnięte decyzją Starosty z 12 grudnia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją L. Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2024 r. Podstawą udzielania skarżącej dotacji jest przepis art. 25 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej przewidzianej kwocie potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego. Z treści tego przepisu wynika, że prawo do otrzymania dotacji związane jest z prowadzeniem szkoły, w której kształceni są uczniowie. Liczba uczniów wpływa na wysokość dotacji. Prowadzenie szkoły jest stanem faktycznym wytworzonym przez organ prowadzący po spełnieniu określonych warunków, w tym po uzyskaniu wymaganego w art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na założenie szkoły. Zezwolenie na założenie szkoły może być cofnięte, jeżeli zostaną stwierdzone uchybienia w prowadzeniu szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenia szkoły nie oznacza jednak, że szkoła zaprzestaje swojej działalności od dnia wydania decyzji ostatecznej o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły. Nie oznacza również, że organ prowadzący przestaje prowadzić szkołę w rozumieniu art. 25 ust. 3 u.f.z.o. Z faktu cofnięcia zezwolenia wynika, że odkąd decyzja w tej sprawie jest ostateczna, osoba prowadząca nie jest upoważniona do prowadzenia działalności oświatowej (art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego). W Prawie oświatowym nie ma ogólnego przepisu regulującego skutki cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły w zakresie zaprzestania działalności szkoły i jej prowadzenia. Jedynym przepisem, który reguluje skutki cofnięcia zezwolenia w sferze likwidacji szkoły ( jednak tylko ze wskazaniem niektórych przyczyn, innych niż w rozpatrywanej sprawie) jest art. 56 ust. 5 Prawa oświatowego. Według tego przepisu cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji. Pojęcie to należy rozumieć jako rozpoczęcie procesu likwidacji szkoły (E. Czepczyńska, Procedury zakładania i likwidacji szkół publicznych w Polsce, Zeszyty Prawnicze 18.1/2018; M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe. Komentarz, WKP 2021). Biorąc pod uwagę, że Prawo oświatowe nie zawiera żadnej dodatkowej regulacji, w tym o natychmiastowej likwidacji szkoły w razie cofnięcia zezwolenia w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, należy w drodze analogii stosować art. 56 ust. 5 Prawa oświatowego. Wynika z tego, że zlikwidowanie szkoły nie następuje w dniu uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o cofnięciu zezwolenia. Wynika, że organ prowadzący szkołę powinien podjąć czynności zmierzające do likwidacji szkoły w sposób opisany w art. 89 Prawa oświatowego (także z zastosowaniem analogii w związku z jedynie częściową regulacją w tym przepisie.). Dopóki w toku procesu likwidacji szkoły, jest ona prowadzona przez organ prowadzący i kształci uczniów, jest ona uprawiona do otrzymania dotacji zgodnie z art. 25 ust. 3 u.f.z.o. W związku z powyższym Starosta Włodawski nie mógł zaprzestać wypłacania dotacji, jedynie z tej przyczyny, że została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły. Czynność Starosty z dnia 18 lipca 2024 r. jest bezskuteczna. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie zastosował przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a. ze względu na brak dostatecznych danych pozwalających na ustalenie kształtu uprawnienia (wysokości dotacji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się z 200 zł wpisu od skargi, 480 zł wynagrodzenia adwokata stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) i 17 zł opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa.