II SA/Łd 837/25

Dnia 24 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2026 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2025 roku nr 169/2025 znak: WOP.7721.147.2025.DM w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2025 roku nr 411/2025, znak: PINB/7355/375-2025/S-64-2025/G/JKW; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dj II SA/Łd 837/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego w Łodzi z 11 czerwca 2025 roku, nr 411/2025 (znak: PINB/7355/375-2025/S-64-2025/G/JKW), nakładającą na skarżącą obowiązek doprowadzenia robót budowlanych obejmujących wykonanie otworu okiennego o wymiarach 1,10m x 1,10m znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (w poziomie III piętra - poddasza zaadoptowanego na lokal mieszkalny) usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), zlokalizowanego w ścianie granicznej z nieruchomością ul. [...] w Ł. (dz. nr [...] obr. [...]) do stanu zgodnego z prawem poprzez: demontaż stolarki okiennej z ww. otworu okiennego oraz zamurowanie otworu okiennego cegłą ceramiczną pełną zapewniającą klasę odporności ogniowej co najmniej REI 60, w terminie do dnia 30 września 2025 roku. Jako podstawą prawną wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025r. poz. 418, dalej "P.b."). Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem interwencyjnym z 16 maja 2024 roku W. C. w sprawie nielegalnych otworów okiennych w lokalach nr [...] i [...] położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wszczął postępowanie z urzędu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz czynności kontrolnych przeprowadzonych na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ustalił, że usytuowany na przedmiotowej nieruchomości, w północnej pierzei ul. [...], budynek mieszkalny wielorodzinny jest budynkiem dwupiętrowym (wybudowanym w roku 1928 jako parterowy, w następnych latach nadbudowany) niepodpiwniczonym z poddaszem zaadoptowanym na lokal mieszkalny. Budynek wykonany w technologii tradycyjnej, fundamenty z cegły ceramicznej pełnej; mury, ściany z cegły ceramicznej; stropy drewniane, dach konstrukcji drewnianej dwuspadowy. W murze budynku, w jego zewnętrznej zachodniej ścianie szczytowej grubości 70 cm, w lokalu nr [...], w pomieszczeniu sypialni w poziomie trzeciego piętra (poddasza zaadoptowanego na lokal mieszkalny) znajduje się otwór okienny o wymiarach: 1,10 x 1,10 m. Otwór okienny znajduje się w zewnętrznej ścianie szczytowej budynku, przylegającej do nieruchomości ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]). Obecna podczas kontroli córka właścicielki nieruchomości oświadczyła, iż jej mama M. M. zakupiła przedmiotowy lokal mieszkalny w roku 2000 od osoby fizycznej oraz, że otwór okienny istniał w dacie zakupu w tym samym miejscu. W ramach przeprowadzonego postępowania w jednostkach archiwalnych odnaleziono szereg dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w tym: pozwolenie na budowę z 8 czerwca 1928r. parterowego murowanego frontowego budynku mieszkalnego oraz pralni, komórek i ustępu; pozwolenie na budowę z 27 maja 1935r. obejmujące wykonanie robót wskazanych w planie celem uzgodnienia budynku oznaczonego w planie cyfrą "[...]" z zestawienia budynków (pozwolenie to obejmowało również wykonanie pokoju dzieci na poddaszu w budynku mieszkalnym, w części wschodniej budynku) - plan robót zatwierdzony w 30 kwietnia 1935r. za nr [...]; pozwolenie na budowę z 14 maja 1937r. obejmujące nadbudowę pierwszego i drugiego piętra nad istniejącym parterowym, murowanym, frontowym budynkiem mieszkalnym oraz przebudowę łazienki na parterze i ponadto dobudowę jednej komórki w murowanym budynku gospodarczym (zgodnie z zatwierdzonym 22 kwietnia 1937r. za nr [...]); pozwolenie z 3 lutego 1953r. na przebudowę strychu na mieszkanie w budynku dwupiętrowym, frontowym, z poddaszem murowanym (w północnej części budynku); pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 9 października 1957r. polegających na podwyższeniu ściany zewnętrznej od strony podwórza w budynku murowanym frontowym dwupiętrowym mieszkalnym o 80 cm oraz poszerzenia 3 otworów okiennych w mieszkaniu istniejącym na poddaszu (zgodnie z zatwierdzonym 28 września 1957r. za nr [...] projektem/szkicem; poszerzenie otworów okiennych dotyczy strony północnej budynku; na szkicu inwentaryzacyjnym uwidoczniono otwór okienny w ścianie granicznej z nieruchomością ul. [...] w pomieszczeniu pokoju); pozwolenie na budowę z 26 października 1963r. obejmujące wykonanie instalacji kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym (w projekcie techn.-rob. Instalacji kanalizacyjnej na rys. 3/4 przedstawiającym rzut poddasza nie uwidoczniono otworu okiennego w ścianie granicznej zachodniej budynku); decyzję o pozwoleniu na budowę nr 600/351/67 z 24 października 1967r. obejmującą częściową nadbudowę budynku mieszkalnego (na rysunku inwentaryzacji poddasza uwidoczniono otwór okienny o wym. 1,20 x 1,50m w ścianie granicznej zachodniej budynku). Nie odnaleziono jednak dokumentacji dotyczącej wykonania otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (w poziomie III piętra - poddasza zaadoptowanego na lokal mieszkalny) usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), zlokalizowanego w ścianie granicznej z nieruchomością ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], obr. [...]). Analizując zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających legalność wykonania przedmiotowego otworu okiennego. Jednocześnie organ podkreślił, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworu okiennego mieści się w definicji przebudowy obiektu. Natomiast zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątkiem wskazanym w art. 29-31 P.b. nie są objęte roboty polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wobec powyższego organ stwierdził, iż otwór okienny w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowany w ścianie zachodniej - granicznej z nieruchomością przy ul. [...], powstał w wyniku samowoli budowlanej. Mając na uwadze zgromadzoną dokumentację, miało to miejsce po 1967r. (ostatni odnaleziony dokument dotyczący budynku, w którym na inwentaryzacji uwidoczniony jest otwór okienny w ścianie granicznej zachodniej budynku, jednakże różniący się wymiarami w stosunku do obecnie istniejącego). Następnie PINB w Łodzi wydał zaskarżoną decyzję, którą nałożono na skarżąca M. M. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych obejmujących wykonanie spornego otworu okiennego do stanu zgodnego z prawem. M. M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła, że organ I instancji nierzetelnie ustalił stan faktyczny i nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Organ błędnie przyjął, że istniejący otwór stanowi samowolę budowlaną, mimo braku możliwości przypisania czynu konkretnej osobie. Ponadto, istniejący od ponad 25 lat otwór nigdy nie był kwestionowany ani przez poprzednich właścicieli sąsiednich nieruchomości ani przez organy nadzoru. Wspomnianą na wstępie decyzją ŁWINB utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty jako przebudowę obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót była zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, zgodnie z definicją legalną przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. Trafnie również wskazano, że niezależnie od daty wykonania przedmiotowych robót, ich realizacja w każdym obowiązującym stanie prawnym wymagała uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu. W kwestii daty wykonania spornego otworu okiennego ustalono, na podstawie wyjaśnień złożonych przez obecną właścicielkę lokalu nr [...], w którym znajduje się przedmiotowy otwór, że istnieje on co najmniej od roku 2000. Skarżąca wskazała, że w tej dacie nabyła prawo własności przedmiotowego lokalu od poprzedniego właściciela i w chwili nabycia otwór znajdował się już w takim kształcie, w jakim występuje obecnie. Jednocześnie strona podała, że nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność wykonania otworu ani nie jest w stanie wskazać orientacyjnej daty jego powstania czy osoby odpowiedzialnej za jego wykucie. Natomiast przeprowadzona kwerenda w Archiwum Państwowym w Łodzi - w ocenie organu - pozwoliła ustalić, iż najwcześniejsze informacje o istnieniu otworu okiennego w ścianie granicznej zachodniej budynku przy ul. [...] w Ł. pochodzą z dokumentacji budowlanej z 1967 roku. Organ I instancji pozyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr 600/351/67 z 24 października 1967 roku, obejmującą częściową nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł.. Na rysunku inwentaryzacji budynku, stanowiącym element dokumentacji projektowej, uwidoczniono otwór okienny o wymiarach 1,20 m x 1,50 m w ścianie granicznej zachodniej budynku. Jednakże, wskazany w dokumentacji otwór różni się wymiarami od otworu istniejącego obecnie, który ma wymiary 1,10m x 1,10m. Z całą pewnością przedmiotowego otworu okiennego nie było jeszcze w 1963 roku, kiedy wydano pozwolenie na wykonanie instalacji kanalizacyjnej w przedmiotowym budynku. W projekcie instalacji przedstawiającym rzut poddasza brak jest bowiem przedmiotowego otworu okiennego w ścianie granicznej zachodniej budynku. W świetle powyższego należy przyjąć, że do wykucia otworu okiennego na poddaszu (w poziomie III piętra) w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. doszło w latach 1963-1967. Natomiast w latach późniejszych przedmioty otwór został zmniejszony to obecnych wymiarów i w takim kształcie istniał już w 2000 roku, kiedy strona nabyła lokal nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Łodzi, iż w związku z faktem, że nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające legalny charakter wykucia spornego otworu okiennego, należy uznać, że otwór ten powstał samowolnie. Ponadto, ze względu na fakt, że ściana, w której znajduje się przedmiotowy otwór nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej, jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie ww. otworu okiennego. Okoliczność, iż obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych dotyczących robót budowlanych został wprowadzony do polskiego porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 1995 roku na mocy art. 63 ust. 1 P.b., nie może mieć wpływu na ocenę stanowiska organu odwoławczego. W niniejszej sprawie udało się bowiem pozyskać z zasobów archiwów publicznych pełną dokumentację związaną z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł. oraz innych robót budowlanych wykonywanych w tym obiekcie przed wskazaną datą. Gdyby wykonanie spornego otworu nastąpiło w sposób legalny, z dużym prawdopodobieństwem zachowałoby się stosowne pozwolenie na jego wykonanie. Brak takiego pozwolenia świadczy o tym, że nie zostało ono wydane, a zatem wykonanie otworu miało charakter nielegalny. Zdaniem organu wkucie spornego otworu okiennego nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku Prawo budowlane (Dz.U. 1961, poz. 46, dalej jako: prawo budowlane z 1961 roku). Tego rodzaju roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie zostały wymienione w § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 roku w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. 1961, poz. 197, dalej jako: rozporządzenie) jako niewymagające zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowych nadzoru budowlanego. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB w Łodzi, że ówcześnie obowiązujące przepisy, jak i obecnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości sytuowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki. Regulacja taka uzasadniona jest koniecznością ustanowienia tzw. strefy oddzielenia pożarowego, ograniczającej rozprzestrzenianie się ognia poza teren działki. Zgodnie z § 272 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225, dalej jako: rozporządzenie), budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Budynek mieszkalny wielorodzinny położony w Ł. przy ul. [...] zalicza się do kategorii odporności przeciwpożarowej ZL IV i posiada klasę odporności przeciwpożarowej "D". Zgodnie z § 232 ust. 4 rozporządzenia, ściana zewnętrzna, jako ściana nośna będąca ścianą oddzielenia przeciwpożarowego powinna posiadać ognioodporność o parametrze REI 60. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż zamurowanie spornego otworu okiennego jest jedynym sposobem na doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodności z prawem, mając na względzie obowiązujące wymagania ochrony przeciwpożarowej. Ponadto organ miał także na uwadze fakt, że właściciel nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w Ł. planuje zabudowę swojej nieruchomości o czym świadczy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 maja 2022 roku, (znak: DPRG-UA-X.662.2022) obejmującej budowę 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Nałożony przez PINB w Łodzi nakaz zamurowania spornego otworu okiennego jest zatem uzasadniony ochroną osób trzecich. A jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany winien zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Powołując się na art. 52 P.b. oraz treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla spornego lokalu nr [...] organ wskazał, że M. M. jest jedyną właścicielką ww. lokalu, a zatem posiadany tytuł prawny do lokalu umożliwi skarżącej wykonanie niniejszej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zarzuciła organowi naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 pkt 6, 7 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji administracyjnej obarczonej uchybieniami w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, przejawiających się stwierdzeniem, iż wobec niemożności ustalenia legalnego charakteru wykucia spornego otworu okiennego należy przyjąć, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy organ całkowicie pominął fakt, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nr 600/351/67 z 24 października 1967 r., obejmującej częściową nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł., na rysunku inwentaryzacji budynku, stanowiącym element dokumentacji projektowej, został uwidoczniony otwór okienny w ścianie granicznej zachodniej budynku, o wymiarach 1,20 m x 1,50 m. W ocenie skarżącej fakt ten świadczy o tym, że istnienie otworu miało podstawę w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a różnica wymiarów w obecnym stanie (1,10 m x 1,10 m) nie może być utożsamiana z wykonaniem samowolnych robót budowlanych; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, lecz przyjęcie z góry przez organ administracji publicznej, iż sam brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania spornego otworu okiennego stanowi wystarczającą i obligatoryjną przesłankę do nałożenia na skarżącą obowiązku jego likwidacji tj. demontażu stolarki oraz zamurowania otworu cegłą ceramiczną pełną o odporności ogniowej co najmniej REI 60, co doprowadziło do wydania decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz z naruszeniem zasady pogłębionej, bezstronnej wykładni przepisów prawa. W konsekwencji wydanie decyzji w sposób nierzetelny i dyskryminujący, który nie budzi zaufania uczestników, pomimo powinności organu administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego; III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż istniejący od kilkudziesięciu lat otwór okienny stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy organ ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia braku dokumentacji projektowej, w sposób całkowicie dowolny i niepoparty dowodami przypisał otworowi charakter nielegalny, pomijając fakt, że: organy nadzoru budowlanego przez dziesięciolecia nie kwestionowały istnienia otworu, co świadczy o utrwaleniu stanu faktycznego i braku zagrożenia dla interesu publicznego; brak jest dowodów, iż wykonanie otworu pozostawało w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego powstania; b) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na jednostronnym uprzywilejowaniu planów inwestycyjnych właściciela nieruchomości sąsiedniej i podporządkowaniu im treści rozstrzygnięcia, przy całkowitym zignorowaniu interesu prawnego właścicielki lokalu - skarżącej; IV. naruszenie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie wobec skarżącej środka rażąco nadmiernego i nieproporcjonalnego, tj. nakazu całkowitego zamurowania otworu okiennego, podczas gdy ewentualne wymogi ochrony przeciwpożarowej mogłyby zostać spełnione przy zastosowaniu rozwiązań technicznych o charakterze mniej uciążliwym. Organ administracji, powołując się na § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazał, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien być wyposażony od strony sąsiedniej w ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem skarżącej na tej podstawie organ wywiódł błędny wniosek, iż jedynym sposobem zapewnienia zgodności z tymi przepisami jest całkowita likwidacja otworu okiennego, tymczasem obowiązki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych mogą być wypełnione w sposób adekwatny i mniej dolegliwy, np. poprzez zmniejszenie wymiarów istniejącego okna, zastosowanie stolarki okiennej o wymaganej klasie odporności ogniowej, wprowadzenie dodatkowych zabezpieczeń konstrukcyjnych podnoszących odporność ogniową fragmentu ściany. Pominięcie przez organ możliwości zastosowania takich rozwiązań stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organy administracji powinny wybierać środki adekwatne do celu i nieobciążające strony w sposób nadmierny. Zamiast rozważyć alternatywne rozwiązania, organ w sposób arbitralny sięgnął po najbardziej uciążliwy środek, nieuzasadniony ani stanem faktycznym, ani celem ustawy, czym rażąco naruszył wskazane przepisy. W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W replice skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2025 r. (Nr 169/2025) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 czerwca 2025 r. (Nr 411/2025) nakładająca na M. M. obowiązek doprowadzenia robót budowalnych obejmujących wykonanie otworu okiennego o wymiarach 1,10 x 1,10 m, znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (w poziomie III piętra - poddasza zaadoptowanego na lokal mieszkalny) usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), zlokalizowanego w ścianie granicznej z nieruchomością ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], obr. [...]) do stanu zgodnego z prawem poprzez: demontaż stolarki okiennej z w/w otworu okiennego oraz zamurowanie otworu okiennego cegłą ceramiczną pełną zapewniającą klasę odporności ogniowej co najmniej REI 60. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane]. Na wstępie stwierdzić należy, iż trafnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Łodzi, a wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Łodzi zakwalifikowali roboty budowlane jako przebudowę obiektu budowlanego. Wykucie otworów okiennych stanowi bowiem ingerencję w zewnętrzne przegrody obiektu budowlanego, które w myśl art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę. Sporne okno zostało wykute w zewnętrznej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w Ł.. Zasadnie więc uznano, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego, która wymagała uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2018 r., II OSK 1265/16). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie jest jednak przedwczesne, albowiem analiza materiału dowodowego sprawy pozostawia wątpliwości co do oceny spornej inwestycji. Zdaniem Sądu, organy swojego rozstrzygnięcia dokonały z naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Organy w niniejszym postępowania przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wskazanym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem organy nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących wykucia spornego otworu okiennego w budynku przy ul. [...] w Ł.. Dotyczą one trzech zasadniczych obszarów. Po pierwsze, kwestii określenia daty wykonania spornych prac, polegających na wykuciu otworu okiennego, co miało znaczenie z punktu widzenia ustalenia, pod rządami jakiego prawa prace te zostały wykonane i czy w konsekwencji można by było uznać je za legalne. Po drugie, kwestii ustalenia inwestora (wykonawcy) tych prac, co ma znaczenie z punktu widzenia obecnej odpowiedzialności za ewentualne uznanie ich za nielegalne i związanych z tym konsekwencji. Po trzecie wreszcie, kwestii analizy zagrożenia przeciwpożarowego. Przechodząc zatem do meritum, wskazać należy na wstępie, że organy nie wyjaśniły jednoznacznie i precyzyjnie kwestii daty powstania spornego okna. Organ odwoławczy stwierdza w treści uzasadniania swojej decyzji, że " ...do wykucia otworu okiennego na poddaszu (w poziomie III piętra) w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. doszło w latach 1963-1967. Natomiast w latach późniejszych przedmioty otwór został zmniejszony do obecnych wymiarów i w takim kształcie istniał już w 2000 roku, kiedy Pani M. M. nabyła lokal nr [...].". Takie stwierdzenie budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim, organ nie ustalił precyzyjnie daty wykonania spornych prac. Zrozumiałym jest przy tym oczywiście, iż po upływie tak długiego czasu mogą zaistnieć trudności w tym zakresie. Jednakże organ nie wyjaśnił, nie odniósł się w pełnym zakresie do poszczególnych dokumentów, danych i informacji, wyjaśnień zainteresowanych osób zeznań, które to informacje posiadł w trakcie postępowania, a które mogły poddawać w wątpliwość przyjęte przez organ stanowisko. Koniecznym zatem tutaj było dalsze szczegółowe wyjaśnienie tych wątpliwości, z odniesieniem się do wskazanych poniżej przez Sąd wątpliwości i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie można bowiem zgodzić się co do przesądzenia przez organ, na tym etapie postępowania, przy tak zgromadzonym materiale dowodowym, że do wykonania spornego okna doszło w latach 1963-1967. Tak ustalony czasookres nie tylko jest nieprecyzyjny, ale przede wszystkim wzbudza uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu. Po pierwsze, niezrozumiałe są wyjaśnienia organów co do daty powstania spornego okna w latach 1963 - 1967, albowiem - co wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji - już w 1957 r. przy projekcie podwyższenia poddasza uwidoczniono okna na tymże poddaszu w ścianach szczytowych. Dalej zadać sobie winien organ pytanie i podjąć się rozwiania związanych z tym wątpliwości co do kwestii uzyskania przez S. Ł. w 1953 r. pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie. Czy ówcześnie organy wyrażając zgodę na zaadoptowanie strychu na mieszkanie dopuściły do powstania pokoju bez okna? Z dołączonej dokumentacji projektowej wynikać może, iż to już wtedy zaprojektowano sporne okno. Wątpliwości w tym względzie potęguje analiza dokumentacji zawartej na stronach 86 - 89 akt administracyjnych. Nie sposób jednoznacznie przesądzić na bazie załączonych dokumentów, że takowe okno zaprojektowano i faktycznie w tym roku (1953) doszło do jego wybicia. Nie sposób też jednak tego wykluczyć. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi natomiast do wniosku, iż organy pominęły całkowicie w swoich rozważaniach pozwolenia na przebudowę strychu z 1953 r. oraz z 1957 roku. Dalej trzeba zwrócić uwagę na fakt, że z kolei projekt z 1967 r wskazuje na "otwieralne" okno, a nie okno z cegły ceramicznej i to również koresponduje z treścią rozporządzenia z 1961 r. (po nowelizacji z 1962 r. tam nie wskazywano cegły ceramicznej). Po analizie archiwalnych pozwoleń na przebudowę obiektu dostrzec można, iż w to w roku 1967 roku inwestor (MZBM Łódź-[...]) uzyskał pozwolenie na przebudowę poddasza na mieszkanie i w tym projekcie inż. Ś. zaprojektował wykonanie nowych otworów okiennych wg wykazu stolarki. Na przedłożonych rysunkach poddasza są uwidocznione okna we wszystkich ścianach. Również w pokoju pomiędzy starym a nowozaprojektowanym kominem. Przedmiotowe okno miało mieć wymiary 120/150 (tak bynajmniej wynika z małoczytelnych kserokopii rysunków - powyższe winien jednoznacznie ustalić organ na bazie bezpośredniej kwerendy akt w archiwum Państwowym). Zatem okno to nie było sprzeczne (w 1967 r.) z przepisami rozporządzenia z 1966 r., a nawet z regulacjami z 1961 r., na które to powołał się organ pierwszej instancji. Wówczas w ścianie szczytowej mogły istnieć otwory pod pewnymi, określonymi warunkami. Należy w tym miejscu podkreślić istnienie bogatej dokumentacji technicznej obiektu, co może poddawać w wątpliwość problemy organu z ustaleniem kiedy faktycznie powstało sporne okno. Dokonując analizy w tym względzie trzeba też mieć na uwadze, że sporne okno na przestrzeni czasu mogło zmienić wymiary, choćby przy okazji wymiany stolarki. Niewątpliwie natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że otwór okienny w spornym miejscu został zatwierdzony. Powyższe wymagało dalszego zweryfikowania. Raz jeszcze należy wskazać, iż zrozumiałym jest dla Sądu, iż po upływie tak długiego czasu mogą zaistnieć trudności dowodowe w zakresie ustalenia konkretnych dat wykonanych czynności. Jednakże stwierdzić należy, iż w tym zakresie działania organów były przynajmniej niepełne. Organy nie wykorzystały wszystkich możliwości w zakresie środków dowodowych. Zwrócić należy chociażby uwagę na zakres działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego i treść pism kierowanych do Archiwum Państwowego. W udzielonej odpowiedzi Archiwum Państwowe w Łodzi informuje o odnalezionych zespołach archiwalnych, m.in. dotyczących "Urząd Dzielnicowy Łódź-[...], sygn. [...], jednostkę zatytułowaną Dokumentacja architektoniczno-budowlana ul. [...] dawniej ul. [...], która liczy 172 strony (w tym projekty techniczne formatu powyżej A3 oraz do formatu A3 m.in. wszelkiego rodzaju zgody na budowę, kosztorysy, zaświadczenia Wydziału Budownictwa, pozwolenia na budowę, wnioski na zatwierdzenie projektu)". Co prawda organ załączył kserokopie tych dokumentów do akt administracyjnych sprawy, część z nich jest jednak nieczytelna z uwagi na format wykonanych zdjęć i ich pomniejszenie. Zasadnym zatem byłoby, dokonanie dokładnej kwerendy tych akt, dokładne ich przeanalizowanie pod kątem ustalenia, czy nie ma w nich dokumentów, które w jakikolwiek sposób mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego w spornej sprawie. W szczególności w kontekście przedstawionych powyżej ustaleń co do pozwolenia na przebudowę strychu z 1953 r., projektu podwyższenia poddasza z 1957 r. oraz projektu z 1967 r wskazującego na "otwieralne" okno. Pamiętać bowiem należy, iż to na organie nadzoru budowlanego, prowadzącym postępowanie leży obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Urząd Miasta Łodzi jak i Archiwum Państwowe przekazały posiadane informacje w sposób dość ogólny. Zauważyć przy tym należy, iż Gmina Miasto Ł. jest uczestnikiem niniejszego postępowania i sama ma interes w prowadzonym postępowaniu. Natomiast to organy nadzoru budowlanego winny podjąć wszelkie działania prawne, celem zgromadzenia jak najpełniejszego i wiarygodnego materiału dowodowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dokumentacja techniczna zgromadzona w aktach sprawy stanowi element innych akt administracyjnych. Pozwolenie na przebudowę strychu z 1953 roku jest elementem zgłoszenia budowlanego, podobnie jak i pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1957 roku oraz pozwolenie na budowę z 1967 roku. Każda z ww. form robót budowalnych została przeprowadzona w oparciu o akta (projekty budowlane), które jako dowód korzystają z domniemania prawidłowości tego, co zostało w nich stwierdzone. Każdy z tych projektów został sporządzony przez profesjonalnego projektanta z odpowiednimi kompetencjami. Zasadnym, w ocenie Sądu, byłoby także dokonanie dalszych ustaleń faktycznych z udziałem świadków, o ile to możliwe ustalenie, kto wykonywał prace związane z wykuciem okna w spornym lokalu, czy zachowały się jakieś dokumenty z tymi pracami związane. Czy wykonywane były okresowe przeglądy gwarancyjne na wykonaną usługę. Zasadnym byłoby także przesłuchanie świadków - przykładowo osób mieszkających w spornej nieruchomości, administratora nieruchomości (poprzednich administratorów). W razie konieczności, o ile takowe uzna organ za zasadne, także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych stron. W tym zakresie bowiem organy w praktyce nie przeprowadziły należytych, wystarczających działań zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego i na jego bazie ustalenia stanu faktycznego. Koniecznym zatem tutaj było dalsze szczegółowe wyjaśnienie tych wątpliwości, z odniesieniem się do wskazanych przez Sąd wątpliwości i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym. W dalszej kolejności odnieść się należy do oceny organów co do stwierdzenia braku możliwości ustalenia inwestora spornych robót polegających na wybiciu otworu okiennego. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, mając na uwadze dostępne informacje o kolejnych zmianach w zakresie konstrukcji budynku przy ul. [...], przeprowadzanych remontach tego obiektu, nie można jednoznacznie na tym etapie postępowania przesądzić, że nie jest możliwe faktyczne ustalenie inwestora spornych robót związanych z wybiciem okna. W szczególności zauważyć trzeba, co było już wcześniej podnoszone, że po analizie archiwalnych pozwoleń na przebudowę obiektu dostrzec można, iż w to w roku 1967 roku inwestor, którym był MZBM Łódź-[...] uzyskał pozwolenie na przebudowę poddasza na mieszkanie i w tym projekcie inż. Ś. zaprojektował wykonanie nowych otworów okiennych wg wykazu stolarki. Na przedłożonych rysunkach poddasza są uwidocznione okna we wszystkich ścianach. Do powyższych danych organy nie odniosły się w treści uzasadnienia. W praktyce rozważania co do kwestii ustalenia inwestora spłycone zostały do konkluzji, że nie jest możliwe jego ustalenie, bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień. Organy w tym zakresie nie podjęły żadnych działań, nie podjęły nawet próby analizy w tym zakresie. Zatem powyższe wątpliwości nie zostały wyjaśnione, co po raz kolejny stanowi o naruszeniu reguł postępowania dowodowego. Wątpliwości te potęgują ustalenia, wskazane już uprzednio, a dotyczące pozwoleń na przebudowę strychu na mieszkanie z 1953 r. oraz projektu podwyższenia poddasza z 1957 r. W tym zakresie, co zostało już powiedziane, nie wyjaśniono, czy sporne okno nie powstało już w tym okresie. W szczególności, czy w 1967 r nie dokonano już li tylko powiększenia istniejącego otworu okiennego. W dalszej kolejności zauważyć należy, że wbrew ustawowemu obowiązkowi, w toku postępowania organ nie ustalił, czy niedochowanie obowiązujących norm przeciwpożarowych stanowi zagrożenie dla życia ludzi. Przypomnieć należy, że zasadą jest, że przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje się do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie (16 grudnia 2002 r.) i istniejących po tej dacie, jeśli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został zainicjowany proces budowlany wnioskiem o pozwolenie na budowę, o zatwierdzenie projektu budowlanego lub zgłoszeniem (§ 330). Zgodzić się jednak należy z organem, że przepis ten zawiera wskazanie, iż to niestosowanie ma miejsce "z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2". Na tej podstawie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się możliwość stosowania tego rozporządzenia do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów (por. np. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 516/13). Zgodnie z § 2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się bowiem przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, jednak z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zgodnie natomiast z § 207 ust. 2, przepisy rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Zdaniem Sądu, wskazane regulacje należy rozumieć w ten sposób, że przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r., bez względu na datę ich budowy, są: - po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, - po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w sprawie niniejszej organy nie wykluczyły przesłanki możliwego "zagrożenia życia ludzi", jeśli chodzi o istnienie spornego okna. Aby wykluczyć bądź potwierdzić w stanie faktycznym sprawy niniejszej konieczność zastosowania ww. rozporządzenia, należy w pierwszej kolejności: dopuścić dowód zgodnie z § 2 ust. 2 in fine rozporządzenia na okoliczność czy budynek (w szczególności w części mieszkalnej, z uwagi na usytuowanie ściany z otworami okiennymi) "na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażający życiu ludzi", a dalsze działania podjąć w zależności od treści sformułowanych w nim wniosków. W stosunku do użytkowanych budynków istniejących możliwe jest bowiem odstępstwo od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia, ale wyłącznie w sytuacji, gdy budynki takie nie zagrażają życiu ludzi, a oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 516/13, "istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami >>starego >nowego >ciągłym W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły natomiast w sposób wszechstronny dowodów i nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy przedmiotowy budynek mieszkalny znajdujący się na działce przy ul. [...] zagraża życiu ludzi (uwzględniając istniejące otwory okienne jak i to, czy niezbędne jest wymaganie wykonania ściany ppoż zgodnie z § 235 rozporządzenia). Reasumując, zgodzić się też należy, że - co organ zdaje się pomijać - ustalenie, iż przedmiotowy otwór okienny narusza normy § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przepisy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, że przepisy ww. regulacji mają zastosowanie również do istniejących budynków użytkowanych, o czym stanowi § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie sposób nie zgodzić się, że należało podjąć ustalenia, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe. Wymaga to jednakże przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń, zebrania pełnego materiału dowodowego. Materiału, który nie będzie budził wątpliwości. Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, niewątpliwie dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych co do daty wykonania prac związanych wykuciem spornego otworu okiennego, zgodności wykonanych prac z projektem technicznym i bezpieczeństwa użytkowania obiektu, w zakresie zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozwoli na wiarygodne odniesienie się do kwestii legalności przedsięwzięcia, konieczności ewentualnych robót dostosowujących obiekt do stanu odpowiadającego prawu. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ, wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe wskazać należy raz jeszcze, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu fatycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich robót budowlanych wykonanych w spornym budynku (w tym wykucia otworu okiennego). Organ nie poczynił takich ustaleń w sposób kompletny, na co wskazano powyżej. Poza sferą swoich rozważań pozostawił szereg zagadnień, co do których istniały wątpliwości, wskazane również wyżej w ramach tego uzasadnienia. Przypomnieć należy raz jeszcze, że zakończenie postępowania i przesądzenie o kwestiach co do których żądanie wnosiła strona musi zostać dokonane przy zagwarantowaniu zebrania pełnego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości materiału dowodowego w sprawie. Dopiero bowiem tak zgromadzony materiał dowodowy, z odniesieniem się do obowiązujących w analizowanej materii przepisów prawa da asumpt do oceny legalności i prawidłowości wykonania analizowanych prac związanych z wykuciem otworu okiennego w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W tych okolicznościach, wynikających z akt sprawy, nie sposób uzasadnić tezę organów o zasadności zastosowania na tym etapie postępowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na ponowne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu analiza akt administracyjnych sprawy oraz poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Takie postępowanie świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § k.p.a.) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W tej sytuacji, nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy, wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie otworu okiennego w spornym budynku do stanu zgodnego z prawem na obecnym etapie uznać należy za przedwczesne. Wskazać również należy, że rodzaj stwierdzonych wyżej uchybień organów nadzoru budowlanego przesądza jednocześnie o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w kontekście wskazanych uchybień postępowania wyjaśniającego, organy zobowiązane będą do podjęcia wskazanych czynności dowodowych. W szczególności do ustalenia, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, czasu w jakim zostały wykonane sporne prace w zakresie wykucia otworu okiennego i kwestii jego zgodności z przepisami prawa budowlanego, również w aspekcie wskazanych decyzji, pozwoleń na budowę wskazanych w aktach administracyjnych sprawy oraz kwestii zgodności przedmiotowych prac z normami prawa w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero usunięcie tych wad postępowania wyjaśniającego umożliwi organom nadzoru budowlanego rozważenia konieczności zastosowanie właściwego trybu przewidzianego w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Zatem, dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł). ds