II GZ 63/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. W. i K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2799/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. W. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2025 r. nr KOC/5466/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 października 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2799/25, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. W. i K. P. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 czerwca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji uzasadnił, że Skarżący, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nakładającej na nich obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Powoływane we wniosku okoliczności zaistnienia trudnej sytuacji materialnej, mogącej doprowadzić do utarty płynności finansowej przedsiębiorstwa Skarżących, nie zostały w ocenie WSA poparte żadnymi dokumentami źródłowymi, dotyczącymi w szczególności przychodów z prowadzonej działalności. Uniemożliwiło to Sądowi zweryfikowanie sytuacji finansowej Skarżących, a w konsekwencji ustalenie, czy w istocie konieczność zapłaty kwoty określonej w zaskarżonej decyzji uzasadnia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji zauważył również, że rodzaj nałożonego obowiązku nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, ponieważ chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne oraz podkreślił, że uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja wstrzymania nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których przy ewentualnym "wygraniu sporu sądowego" nie można byłoby naprawić. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że Skarżący nie uzasadnili odpowiednio swego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło jego ocenę, podczas gdy przesłanki z tego przepisu zostały przez Skarżących wykazane; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w ocenie Skarżących uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich elementów, o jakich mowa w cyt. przepisie. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie orzeczenia WSA w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego, w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienia NSA z: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II OZ 2008/25; opublikowane jak niżej cytowane: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06). Wyjaśnienia wymaga, że brak stosownego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie Sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który może mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego w tym zakresie WSA prawidłowo ocenił, że wniosek Skarżących nie zawierał argumentacji, która pozwoliłaby na dokonanie obiektywnej oceny wystąpienia którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji ochronnym tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek ograniczał się tylko i włącznie do nieprecyzyjnego i ogólnego wskazania, iż konieczność uiszczenia tak wysokiej kary pieniężnej przerasta możliwości Skarżących, szczególnie że w bliźniaczej sprawie nałożono na Skarżących także karę pieniężną i przez to zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody. Nie wyjaśnili także w jaki sposób wykonanie decyzji miałoby wyrządzić znaczną szkodę o charakterze niemajątkowym, która nie mogłaby zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia. Twierdzenie to nie zostało umotywowane w sposób wskazujący na potencjalny wpływ wykonania objętego skargą rozstrzygnięcia na sytuację Skarżących i prowadzonej przez nich działalności. Wniosek nie został również poparty jakimikolwiek dokumentami wskazującymi na zasadność poniesionych we wniosku twierdzeń. W tym kontekście należy wskazać, że nie dla każdego podmiotu uiszczenie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji musi wiązać się ze znaczą szkodą. To trzeba wykazać w indywidualnej sprawie. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (por. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13 opubl. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności, gdy chodzi o decyzję rodzącą obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej niezbędnym jest zobrazowanie okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną oraz wykazanie, że uszczuplenie tego majątku o kolejne sumy grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. To zaś oznacza, że strona wnioskująca powinna wykazać swoją sytuację majątkową, w tym swoje możliwości finansowe, a czego w rozpoznawanej sprawie Skarżący zaniechali. W tym kontekście, trafnie zatem jest stanowisko Sądu I instancji, że do oceny zasadności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej, konieczne było dysponowanie pełnymi i wiarygodnymi danymi o sytuacji majątkowej Skarżących, a wobec ich nieprzedstawienia niemożliwym było ustalenie, czy w istocie konieczność zapłaty kwoty określonej w zaskarżonej decyzji tytułem kary pieniężnej uzasadnia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Podkreślić przy tym należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą uszczerbek w majątku zobowiązanego. Nie jest to natomiast sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom zawartym zarówno we wniosku jak i w zażaleniu, ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło również do trudnych do odwrócenia skutków, bowiem jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11), co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie – tj. zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten dotyczy nie tylko wyroków, ale również postanowień, zgodnie z art. 166 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia spełnia wymogi wskazanego powyżej artykułu, bowiem WSA przedstawił stan faktyczny sprawy, prawidłowo wskazał podstawę prawną postanowienia i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, dlaczego w niniejszej sprawie odmówił Skarżącym wstrzymania zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na marginesie, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Obecnie Skarżący nie przedstawili twierdzeń i dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd pierwszej instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.