V SAB/Wa 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi A. C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpatrzenia odwołań od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.29.2022.KP, 2. stwierdza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w punkcie 1, 3. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 20 000 zł (dwudziestu tysięcy złotych), 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. C. S. J. H. sp. j. z siedzibą w P. -Z. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") jest bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "organ odwoławczy", "GIF") w sprawie odwołania wniesionego przez Zachodniopomorską Okręgową Izbę Aptekarską w Szczecinie, od decyzji wydanej na wniosek skarżącej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: "organ I instancji", "WIF") z 17 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.29.2022.KP o zmianie zezwolenia nr .... r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. K. ...,. Przebieg postępowania w sprawie wyglądał następująco. 3 lutego 2023 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Szczecinie od decyzji WIF z 17 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.29.2022.KP o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. 10 lutego 2023 r. organ I instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. 16 lutego 2023 r. odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego. Przy piśmie z 17 lutego 2023 r. WIF przesłał do GIF wniosek spółki o wygaszenie zezwolenia nr ... z dnia 13.01.2016 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w W. przy ul. ..., wskazując, że zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności gospodarczej, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych. W piśmie z 28 sierpnia 2024 r. strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 §3 k.p.a. (bezczynność) jak i prowadzenia przez organ sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość). Strona podniosła, że wnioskiem z 13.02.2023 r. wystąpiła do WIF o wygaszenie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, który również do dnia wniesienia ponaglenia nie został rozpoznany przez WIF, z uwagi na odwołanie od decyzji WIF zmieniającej zezwolenie, w związku z czym spółka ponosi cały czas koszty utrzymania tej apteki. W ocenie spółki postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia – zmiany firmy spółki jawnej, nie ma cech szczególnie skomplikowanych i w związku z tym nieuzasadnione jest przeciąganie przez GIF tego postępowania, które przed organem II instancji trwa już prawie półtora roku, przy czym organ ani razu nie poinformował spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki jak i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy i pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. W piśmie z 15 listopada 2024 r. GIF poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji oraz pouczył stronę w trybie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., wyznaczając termin 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranych w postępowaniu dowodów, zgłoszonych żądań lub złożenia nowych wniosków dowodowych. 25 kwietnia 2025 r. strona za pośrednictwem poczty wniosła skargę na bezczynność GIF w przedmiocie rozpoznania odwołania organizacji społecznej od pozytywnej dla spółki decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17.01.2023 r. znak: FASZ.8520.1.29.2022.KP, którą zmieniono zezwolenie nr ... na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie A.. Skarga ta wpłynęła do organu odwoławczego 29 kwietnia 2025 r. Skarżąca zarzuciła GIF naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) na podstawie art. 149 § la p.p.s.a o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 27 maja 2025 r. GIF zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt administracyjnych poprzez: 1) przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem złożonej przez stronę we wrześniu 2022 r. informacji o zmianie składu osobowego spółki strony /znak sprawy FASZ.8520.1.29.2022.KP/; 2) przekazanie potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku strony o zmianę zezwolenia nr ... z dnia 13.01.2016 r. znak FASZ.8520.1.76.3.2015.KP na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Apteka położonej w miejscowości W. ... przy ul. . W decyzji wydanej 10 lipca 2025 r. znak POWII.503.22.2023.JC.5 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję WIF z 17 stycznia 2023 r. znak FASZ.8520.1.29.2022.KP o zmianie zezwolenia nr ... z 13.01.2016 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w przy ul. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Podstawę prawną działania sądu administracyjnego w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 k.p.a. stanowi, że taką grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Art. 154 § 7 k.p.a. stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest niezależny od tego czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego lub czy jest szczególnie skomplikowana. Bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, przy czym nie wlicza się do tego okresu siedmiu dni, który organ pierwszej instancji ma na realizację obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, stosownie do art. 133 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie odwołanie Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej wpłynęło do organu pierwszej instancji 3 lutego 2023 r. wobec czego, uwzględniając termin 7 dni na przekazanie akt sprawy przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego, miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym kończył się z upływem 10 marca 2023 r. GIF wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, 10 lipca 2025 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Organ odwoławczy miał przy tym świadomość, że brak załatwienia odwołania od decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki wstrzymuje załatwienie innej sprawy administracyjnej, z wniosku strony o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie tej apteki, gdyż został o tym poinformowany przez WIF kilka dni po przekazaniu odwołania. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, organ odwoławczy do 15 listopada 2024 r., zatem przez 21 miesięcy, nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, w szczególności nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a po upływie udzielonego stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminu 7 dni, przez kilka kolejnych miesięcy nadal pozostawał w bezczynności. GIF nie informował też strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej racjonalnej przyczyny braku podjęcia czynności w sprawie przez tak długi okres. GIF wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, po 29 miesiącach od daty wpływu odwołania, a więc w sposób znaczący, i przy tym nieusprawiedliwiony okolicznościami sprawy, przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy. Organ odwoławczy w sposób oczywisty nie dochował więc staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania odwoławczego. Takie postępowanie organu kłóci się z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.), a przy tym naraziło stronę na ujemne skutki ekonomiczne związane z prowadzeniem apteki o nieuregulowanym statusie prawnym przez okres prawie dwóch lat i pół roku.. W świetle ustalonych powyżej okoliczności należy uznać, że GIF dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stwierdzoną przewlekłość w okresie 28 miesięcy sąd uznał za rażące naruszenie prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., ponieważ okres rozpoznania sprawy znacznie przekroczył określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak było uzasadnionych przyczyn do tak długiego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i znaczny. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wynik zakończenia postępowania i organ nie informuje strony o powodach zwłoki, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, zaś sposób prowadzenia postępowania przez organ podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji, bowiem z akt administracyjnych wynika, że organ ten po wniesieniu skargi wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1842/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Sąd na wniosek skarżącej, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 20 000 zł, uznając że ta kwota ta będzie adekwatna w ustalonych okolicznościach sprawy, a mianowicie zawinionego, nieprawidłowego działania organu administracyjnego oraz przedłużającej się niepewności skarżącej co do wyniku postępowania, mającego istotne znaczenie dla planowania i organizowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz pociągające za sobą niekorzystne skutki ekonomiczne w postaci związanych z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym dodatkowych kosztów prowadzenia apteki. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę jest wiadomo z innych spraw prowadzonych przed tutejszym sądem, iż takie opóźnienia GIF w załatwianiu spraw w drugiej instancji postępowania administracyjnego nie mają charakteru incydentalnego i wskazują raczej na problem systemowy. Przyznana suma pieniężna mieści się w ramach określonych w art. 154 § 7 k.p.a., albowiem nie przekracza wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 8 181,72 zł. Sąd uznał za niezasadne dalej idące żądanie strony wymierzenia grzywny w górnej granicy ustawowej, jako nieadekwatne do negatywnych skutków jakie spowodowała wobec skarżącej bezczynność organu, i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.