II OSK 1159/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/25 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w J. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 października 2025 r. nr 520/2025 znak: WOB.7721.263.2024.NOGI w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2025 r., II SA/Kr 1388/25, oddalił sprzeciw P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca, inwestor) od decyzji nr 520/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 2 października 2025 r. znak: WOB.7721.263.2024.NOGI, którą po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 181/24 z 17 lipca 2024 r. znak: NB.5160.3.28.2018.AP zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. ewid. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zezwalającą inwestorowi na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprzeciwu przez jego uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. polegające na wadliwej kontroli zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji przy wydawaniu decyzji II instancji, którą uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo niewystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym prawidłowa kontrola legalności decyzji II instancji przez WSA powinna prowadzić do jej uchylenia, a to wobec braku podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej. Brak podstaw wydania decyzji kasatoryjnej wynikał z tego, że: - organ I instancji nie naruszył przepisów art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., skoro wydanie decyzji I instancji nastąpiło w warunkach, w których organ I instancji wyjaśnił w sposób szczegółowy i wyczerpujący wszystkie okoliczności istotne z perspektywy przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: Prawo budowlane) i ustalił w sprawie wszystkie przesłanki do zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącego projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym w sprawie nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji I instancji, skoro organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a co więcej w sprawie nie występują okoliczności (a tym bardziej taki ich zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) wymagające wyjaśnienia; - organ I instancji nie naruszył art. 7, 77 ani 107 k.p.a., gdyż – zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – nie jest uprawniony do weryfikowania technicznych lub ekonomicznych rozwiązań projektowych, takich jak sposób wykorzystania istniejących instalacji w sąsiednim obiekcie. Kontrola tego rodzaju zagadnień pozostaje poza zakresem kognicji organu architektoniczno-budowlanego (a w postępowaniu naprawczym – organu nadzoru budowlanego), szczególnie w sytuacji, w której skarżący przedłożył projekt zagospodarowania terenu obejmujący jedynie część nieruchomości. Co więcej instalacje te stanowią co najwyżej przyłącza, które nie muszą być nawet objęte projektem architektoniczno-budowlanym i mogą być realizowane w odrębnym trybie. Kwestia rzeczywistego zapewnienia obsługi inwestycji w media – w świetle utrwalonego orzecznictwa – jest natomiast weryfikowana na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji zawarte w decyzji II instancji wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy wykraczają poza granice art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 in fine k.p.a., art. 51 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena legalności działania organu II instancji nie odpowiada prawu; - organ II Instancji naruszył art. 7, 77 oraz 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., a także przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wbrew ustaleniom tak organu II instancji, jak i Sądu I instancji projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji przedłożony przez inwestora w ramach projektu budowlanego, jednoznacznie rozgranicza teren inwestycji od terenu sąsiedniego obiektu budowlanego, objętego odrębnym postępowaniem legalizacyjnym z art. 48 Prawa budowlanego – aktualnie toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym do sygn. akt II SA/Kr 1567/25 ("postępowanie legalizacyjne"), a tym samym pomiędzy przedmiotowym postępowaniem a postępowaniem legalizacyjnym nie zachodził związek, co zostało prawomocnie przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny – z tej przyczyny toczyły się równolegle: przedmiotowe postępowanie oraz postępowanie legalizacyjne; - organ II Instancji wadliwie uchylił decyzję I instancji uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, podczas gdy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna może zostać wydana jedynie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a zakres wymaganych ustaleń ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro natomiast wskazywane uchybienie dotyczyło prawa materialnego, organ II instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej; - organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wydając decyzję, ponieważ zawarł w niej wskazania dla organu I instancji co do dalszego prowadzenia sprawy przy jej ponownym rozpoznaniu, które są niezasadne, wykraczają poza zakres kompetencji organu I instancji (weryfikacja racjonalności czy wykonalności projektu architektoniczno-budowlanego) czy też ich wykonanie jest niecelowe dla rozpoznanie sprawy (rozważenie zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego), czego konsekwencją było oddalenie zaskarżonym wyrokiem sprzeciwu skarżącego od decyzji II instancji, podczas gdy wskazane w sprzeciwie naruszenie przez organ II Instancji art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji powinny były prowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji II instancji; 2. art. 170 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku prawomocnego przesądzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, że inwestycja stanowi odrębny obiekt budowlany względem obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym, a zatem przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone niezależnie od postępowania legalizacyjnego z uwagi na brak między nimi powiązania, czego konsekwencją było naruszenie przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., polegające na wadliwej kontroli zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w warunkach w których organ II instancji wydając decyzję ustalił, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji uzależnione jest od wyniku postępowania legalizacyjnego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym nie zostały zawarte wszystkie obligatoryjne elementy, tj. w zakresie w jakim Sąd nie wyjaśnia z jakich przyczyn uznał za bezzasadny zarzut sprzeciwu, że skoro organ II instancji powziął wątpliwości co do racjonalności zastosowanych w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań technicznych, powinien był wezwać skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień i dopiero po ich otrzymaniu mógł był ewentualnie ustalić, że projekt architektoniczno-budowlany narusza przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby dopiero wezwanie do usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, co wskazywałoby na to, że decyzja II instancji była przedwczesna. Konsekwencją powyższego naruszenia jest pozbawienie możliwości zweryfikowania przez skarżącego rozumowania Sądu I instancji co do tej kluczowej kwestii, a tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co także uzasadnia jego uchylenie jako nieodpowiadającego prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego dotyczących przepisów regulujących postępowanie dowodowe a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. Jednakże to naruszenie musi zostać stwierdzone przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie nakazują podjęcie szczegółowych ustaleń. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że inwestor zarówno w sprzeciwie jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej zdaje się zupełnie pomijać okoliczność, że z załączonej do przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego dokumentacji projektowej wynika, iż projekt zagospodarowania terenu obejmuje całą nieruchomość stanowiącą przedmiotową działkę, a zatem również obiekt budowlany (garaż dwustanowiskowy z częścią gospodarczą), co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Obiekt budowalny objęty postępowaniem legalizacyjnym, będący wprawdzie odrębnym od budynku mieszkalnego zamierzeniem budowlanym, został jednak zaprojektowany w taki sposób, aby pełnić funkcję uzupełniającą względem budynku mieszkalnego objętego postępowaniem naprawczym, tj. jako częściowe zaplecze techniczne, i jednocześnie w projekcie nie przewidziano żadnych alternatywnych rozwiązań na wypadek negatywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej konsekwentnie podnosi, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestycja wzniesiona z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego a projekt zagospodarowania terenu przedłożony przez inwestora swoim zakresem nie obejmuje terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym i wyraźnie rozgranicza teren oraz zakres przedmiotowej inwestycji od inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazać należy, że najdalej idący zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., polegający zdaniem inwestora na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lutego 2016 r., II SA/Kr 1465/15 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., II OSK 1592/16, jest chybiony. Ze stanowiska przedstawionego w ww. wyrokach wynika, że inwestor w rzeczywistości wybudował odrębny obiekt budowlany w dobudowie do realizowanego budynku mieszkalnego, na budowę którego nie uzyskał wymaganej decyzji. W odniesieniu do tej kwestii zauważyć zatem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że "(...) z powyższego nie wynika jakoby organ odwoławczy podważał stanowisko wyrażone w wiążących w obu sprawach wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którym budynek mieszkalny i budynek garażowo-gospodarczy stanowią odrębne obiekty budowlane. Stanowisko organu odwoławczego o istotnym związku między postępowaniami dotyczącymi obu budynków, które determinuje treść rozstrzygnięcia, wynika wyłącznie z treści przedłożonego projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, w którym obiekt ten powiązano funkcjonalnie i technologicznie z obiektem garażowo-gospodarczym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana okoliczność, tj. że przedmiotowa inwestycja stanowi odrębny obiekt budowlany względem obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym, nie została przez Sąd I instancji pominięta ani zakwestionowana, wręcz przeciwnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie podkreślił odrębność obu obiektów budowlanych słusznie zauważając jednak, że integralną częścią przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest projekt zagospodarowania terenu, który obejmuje całą nieruchomość stanowiącą przedmiotową działkę o powierzchni 1576 m2, a zatem również obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast dlaczego zaaprobował stanowisko organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez organ I instancji norm wynikających z art. 7, 77, 107 k.p.a. w zw. z. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd I instancji zasadnie wskazał także, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ usunięcie nieprawidłowości we wskazanym zakresie nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym, gdyż zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone przepisami art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki dotyczą bowiem istotnych elementów projektu budowlanego. Nieprawidłowości w takim zakresie usuwa co do zasady organ I instancji w trybie specjalnej procedury, o której stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zwykłym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. mającego polegać na wadliwej kontroli zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, którą uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo niewystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało, że nie zawiera on usprawnieniowych podstaw. W tym miejscu zauważyć należy, że zatwierdzając na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: u.p.b.), projekt budowlany zamienny, organ nadzoru budowlanego powinien mieć na względzie treść art. 33 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Tym samym, projekt budowlany zamienny (projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) podlega kontroli organu nadzoru budowlanego podobnie jak projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podlega kontroli organu architektoniczno-budowlanego. Projekt zamienny, wobec braku pierwotnego pozwolenia na budowę, powinien obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego i spełniać prawem określone wymagania projektu budowlanego. Podkreślić należy, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu, (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy. Art. 35 ust. 3 u.p.b. stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Tymczasem, z załączonej do przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego dokumentacji projektowej – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – wynika, że projekt zagospodarowania terenu obejmuje całą nieruchomość stanowiącą przedmiotową działkę, a zatem również obiekt budowlany (garaż dwustanowiskowy z częścią gospodarczą), co do którego prowadzone było odrębne postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Co więcej, infrastruktura techniczna niezbędna dla budynku mieszkalnego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie naprawcze, znajduje się w obiekcie, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Obiekt ten został zaprojektowany w taki sposób, aby pełnić funkcję uzupełniającą względem budynku mieszkalnego objętego postępowaniem naprawczym jako częściowe "zaplecze" techniczne, jednakże tak zaprojektowana koncepcja nie posiada alternatywnych rozwiązań w przypadku negatywnego dla inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Takie rozwiązanie projektowe może zaś budzić wątpliwości. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy uznał, że wpływa to na prawidłowość całego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu i brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w obecnej formie, ponieważ zgodnie z przedłożonym projektem część instalacji wewnętrznych jest doprowadzona do sąsiedniego obiektu budowlanego, który objęty jest nakazem rozbiórki. Brak dostrzeżenia wskazanych nieprawidłowości przez organ I instancji i w rezultacie zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 u.p.b., a związany z tym znaczny zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone braki dotyczą bowiem istotnych elementów projektu budowlanego, a nieprawidłowości w takim zakresie usuwa organ I instancji w trybie procedury określonej w art. 35 ust. 3 u.p.b. W sprawie zasadnie stwierdzono, że organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 u.p.b. Przedstawione przez organ odwoławczy uchybienia postępowania wyjaśniającego uprawniały do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zakres postępowania dowodowego i ustaleń, jakich należało dokonać, wykraczał poza granice postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.