III SAB/Gd 254/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia skargi, wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozstrzygnął złożonej przez skarżącego w dniu 25 marca 2026 r. skargi na przebieg posiedzenia Komisji Odwoławczej. W skardze na bezczynność skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, zobowiązania organu do działania w terminie 7 dni, wymierzenia grzywny, przyznania sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów. Organowi zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35, art. 36, art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." oraz art. 45 Konstytucji RP. Do skargi załączył skarżący swe pismo z 25 marca 2026 r. skierowane do Pomirskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku zatytułowane skarga na przebieg posiedzenia Komisji Odwoławczej, w którym to piśmie wskazał, że na podstawie art. 227-231 k.p.a. w zw. z art. 63 Konstytucji RP wnosi skargę na sposób prowadzenia posiedzenia Komisji Odwoławczej w dniu 25 marca 2026 r. oraz na czynności osoby prowadzącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że po dokonaniu kwalifikacji pisma skarżącego z 25 marca 2026 r. jako skargi, na podstawie art. 231 § 1 oraz art. 229 pkt 7 w zw. z art. 227 k.p.a. pismem z 2 kwietnia 2026 r. przekazał skargę zgodnie z właściwością do Ministra Edukacji Narodowej zawiadamiając skarżącego o przekazaniu skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 17 lutego 2026 r. do Pomorskiego Kuratora Oświaty wpłynęło odwołania skarżącego od negatywnej oceny pracy dokonanej na stanowisku nauczyciela oraz przedstawił przebieg postępowania przed powołanym Zespołem Oceniającym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że procedura odwoławcza od oceny pracy na stanowisku nauczyciela nie jest prowadzona jako postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze w rozumieniu k.p.a. Procedura ta jest uregulowana przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2026 r., poz. 515) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji i nauki z 25 sierpnia 2022 r. w sprawie oceny pracy nauczycieli (Dz. U. z 2025 r., poz. 1550). Ustawodawca przewidział, że w analizowanym postępowaniu przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko w zakresie doręczeń zgodnie z art. 6a ust. 8a KN. Stąd sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 10 maja 2026 r. skarżący podtrzymał skargę podnosząc, że działania organu powinny podlegać kontroli legalności także wtedy, gdy odbywają się w ramach procedury szczególnej. Skoro zaś organ podjął czynności w oparciu o art. 227, art. 229 pkt 7 i art. 231 k.p.a. nie sposób wyłączyć sądowej kontroli legalności działań organu administracji publicznej. Prawo do sądowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie powinno być interpretowane zawężająco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej jako: "p.p.s.a." ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Ze wskazanej regulacji wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej oraz ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Wspomniany katalog rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej wystąpi wówczas, gdy organ pomimo obowiązku działania w formach i terminie określonych przez prawo, tego nie czyni. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest więc w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Zaznaczyć przy tym należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie konkretnej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. w sprawie niniejszej była bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia skargi skarżącego na działania tegoż organu dotyczące przebiegu posiedzenia Komisji Odwoławczej, jak to ujął skarżący, a w zasadzie Zespołu Oceniającego, co wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, powołanego do przeprowadzenia procedury zainicjowanej odwołaniem skarżącego od negatywnej oceny pracy na stanowisku nauczyciela. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się decyzją administracyjną, w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata. W myśl przepisu art. 229 pkt 7 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej – jest organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania skargi złożonej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. był Minister Edukacji i Nauki, do którego organ przekazał skargę celem jej rozpatrzenia pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. Potencjalne rozstrzygnięcie o zasadności tak sformułowanej skargi dotyczyłaby zatem skargi rozpoznawanej w trybie wnioskowo-skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. (skargi i wnioski), tj. tzw. skargi powszechnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest natomiast stanowisko, że w sprawach dotyczących trybu skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 2226/03, aprobowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 210). Przedmiotem skargi wniesionej zgodnie z art. 227 i nast. k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie w tym trybie nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Innymi słowy, skarga złożona w tym trybie stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, niedający podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2111/25, CBOSA), a więc również postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji, mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. Nadmienić należy, a to ze względu na przedmiot procedury, w ramach której skarżący skierował do organu skargę powszechną w trybie art. 227 k.p.a., obejmującej rozpatrzenie odwołania od oceny pracy nauczyciela, że z treści art. 6a ust. 1 zd. 1 KN praca nauczyciela podlega ocenie. Oceny pracy nauczyciela dokonuje dyrektor szkoły, (art. 6a ust. 5 zd. wstępne KN). Z kolei z art. 6a ust. 9 pkt 1 KN powołanego przepisu stanowi, że od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje nauczycielowi - prawo wniesienia odwołania, za pośrednictwem dyrektora szkoły, do organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą, a w przypadku nauczycieli placówek doskonalenia nauczycieli - prawo wniesienia odwołania, za pośrednictwem dyrektora placówki, do kuratora oświaty. Jak wynika z art. 6a ust. 9a KN odwołanie od oceny pracy nauczyciela rozpatruje powołany przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a w przypadku nauczyciela placówki doskonalenia nauczycieli - kuratora oświaty, zespół oceniający. Ocena pracy ustalona przez organ, o którym mowa w ust. 9, jest ostateczna (art. 6a ust. 10c KN). Z kolei art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu w razie uzyskania negatywnej oceny pracy dokonanej w trybie i na zasadach określonych w art. 6a. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że sprawy dotyczące oceny pracy nauczyciela nie należą do kognicji sądów administracyjnych, podlegają natomiast ocenie sądu pracy. Stanowisko takie dwukrotnie wyraził Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt I PKN 500/98 ( LEX Nr 37058) i z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt PKN 116/97 (OSNAPiUS 1998 Nr 5, poz. 148). Ocena pracy nie może być zaliczona do katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. (por. WSA w Warszawie w postanowieniu z 23 czerwca 2006 r., II SA/Wa 1044/06 oraz WSA w Olsztynie w postanowieniu z 4 października 2004 r., II SA/Ol 596/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaistniałej sytuacji rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że działania Pomorskiego Kuratora Oświaty w toku postępowania dotyczącego odwołania od oceny pracy nauczyciela nie podlegają kontroli sądu administracyjnego co do ich zgodności z prawem, albowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tego rodzaju spraw. Tym samym również skarga na bezczynność w podejmowaniu czynności w takim postępowaniu nie jest objętą kognicją sądu administracyjnego. Podsumowując powyższe i odnosząc przywołane przepisy oraz ww. uwagi do przedmiotu skargi należy przyjąć, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Stąd też skargę w tym przedmiocie należało uznać za niedopuszczalną, i w rezultacie podlegającą odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym może to nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1. sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.